對於台灣來說，世界衛生組織是北京打壓我國際參與的經典案例。自1970年失去聯合國席位後，台灣的中華民國政府一併失去了所有聯合國專門機構的席次，正式關係的中斷直到1997年才出現變化，台北推動參與世界衛生組織的嘗試歷經3任政府努力，包括SARS期間的羞辱，終於在2009年受邀以觀察員身分參加世界衛生大會（World Health Assembly，WHA）。
然許多研究均指出，此一安排建立在北京授意的前提之上，一旦兩岸關係出現變化，則觀察員的身分也將出現問題。確實，在馬英九政府時期連續受邀的台灣，自2017年起再度無緣參與世界衛生大會。今日，我國與世界衛生組織固然存在一定的聯繫，但受制於北京與世衛組織2005年簽訂諒解備忘錄所設定的「中國台灣省」框架，我方在訊息傳遞、人員交流，與參與互動上皆備受掣肘，就算在馬政府期間，台灣所能參加的世衛組織技術會議也不到三分之一。
此次世衛組織排除台灣參與緊急會議的操作，顯然違背其憲章所宣示的健康乃基本人權精神，也不符《國際衛生條例》（International Health Regulations）所揭櫫的普遍適用（universal application）概念，也就是保護世界上所有人不受疾病國際傳播之危害的最高指導原則。從規範層次來看，我們有充分理由批評世衛組織對台灣的漠視。然而吾人必須理解，世衛組織乃聯合國體系的成員之一，其運作邏輯受到國家主權典範深刻制約，更無法迴避身為聯合國5大強權的北京之影響。
過去十餘年來，中國對於國際組織的積極部署，可從其掌握的機構領導職位加以觀察。在聯合國體系內的14個專門機構（specialized agencies）中，有5個機構的祕書長為中國籍，包括聯合國工業發展組織、國際電信聯盟、國際民用航空組織、聯合國糧食及農業組織，以及世界衛生組織（2006-2017年擔任祕書長的港籍陳馮富珍女士）。
若再加上2016年起擔任世界銀行首席行政官的楊少林、2017年6月出任聯合國副祕書長的劉振民，以及2018年「被辭職」的國際刑警組織主席孟宏偉，可知北京確實已經在政府間國際組織建立了可觀的影響網路。輔以各國際組織中日益增加的中國籍國際常任文官，北京對於國際事務的議題設定，資源分配，以及決策操作已成尾大不掉之勢，並迫使美國國務院在上周任命職業外交官蘭伯特（Mark Lambert）出任特使，抗衡中國在聯合國體系的「惡性影響力」。
在此情況下，台灣在世界衛生體系遭受冷淡待遇並不令人感到意外，也非北京刻意欺壓，無論是世衛組織官員，或是中國外交部的發言，都只是既有結構制約下的慣性回應。當然聽在台灣人的耳裡，點滴在心頭。
世衛組織在此次武漢肺炎的應對，也暴露了其機構運作上的弱點，以及施政方向的差異。
現任祕書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）3年前競選時的核心主張，乃推動全民健康覆蓋（universal health coverage）願景。此一概念與健康人權相符，從整合性角度出發，主張每個人都應能夠得到基本醫療保障。然而要落實此一願景所需的龐大資源以及細部規劃，顯非世衛組織現有能量可承擔。以世衛組織現金1年約20餘億美元的預算來看，真正來自會員國繳交者僅佔20%左右，而私人捐助款項大多有指定用途，僵固的財務結構造成組織運作的困境，甚至爆發款項挪用醜聞。
更重要者，此次武漢肺炎疫情，涉及「國際公共衛生緊急事件」（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）的判定，以及危機應變措施的運作，但一方面這並非譚德塞祕書長的首要施政重點，在資源上難稱充分（2018-2019雙年度預算中健康危機與疾病爆發經費約佔全部預算八分之一）。
另一方面，PHEIC宣布的時機都有顯著的政治效應，2014年伊波拉疫情太晚宣布PHEIC令世衛組織飽受批判，而緊急狀態宣布後對當事國的經濟衝擊，也往往引發怨言。是以即便是秉持專業進行評估的專家，也很難完全不受影響。1月30日下午，世衛組織將再度召開緊急會議，判定是否疫情已達PHEIC，即可能受到國際輿論壓力所致。
「有人的地方就有江湖」，國際衛生治理有高度的專業性，然而在運作上仍無法避免政治因素的影響，此次武漢肺炎危機只不過提供了最新的佐證。中國近年來在國際組織的發展布局，使北京在情勢不利下依然可以固守陣地。儘管如此，此次事件所暴露的危機，也不應單純歸因於中國因素，世衛組織本身運作上的困境與矛盾，讓防疫工作更形複雜。總而言之，國際衛生治理長期願景與短期需求的平衡，顯然是政策與知識社群須進一步思考的課題。
東海大學政治系副教授
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