蘇南／國立雲林科技大學名譽教授及營建系兼任教授
基隆市政府斥資4億5879萬元改建的市立田徑場爭議連連！目前出現障礙工期延宕，完工日遙遙無期。去年2月3日由市長林右昌主持動土典禮，發包重建市立田徑場並增設停車場及改善周邊運動服務設施，工程內容包括拆除舊有環狀看台改建成開放式運動場域外，看台區也規劃3000席座位，並整建風雨籃球場、網球場及增設立體停車場。
【工程契約情事變更的具體情況適用】
最近傳出可能解約，主要是「變更設計」問題，因為營建物價上漲、疫情下缺工缺料、解约及不良廠商等爭議，這些都涉及工程採購契約之權利義務；可以適用「情事變更」、「不可抗力」之法律解釋來解套。
情事變更原則構成要件？依據《民法》第227條之2第1項規定，契約成立後，情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。成立要件為「契約成立後」、「情事變更」、「非當時所得預料」及「顯失公平」。所謂「情事」，係指法律關係成立當時之交易基礎或市場客觀環境情況，為契約當事人所知或確信該行為基礎之相關情況仍將繼續存在或發生，致其未於契約中明定，或契約一方當事人主張行為基礎或環境改變事實為相對人所承認時，則此一行為基礎即為情事。
疫情下的缺工缺料，鋼筋等營建物價上漲約2成左右，可構成「情事變更」、「非當時所得預料」之事實！如果增加的變更設計項目，未能依照目前的物價工資調整，則有「顯失公平」之可能？難怪承包商不願意施作。
至於情事變更之各種情事，在工程契約適用方面，具體情況通常包括：
(1)未適時提供用地、
(2)法定工時縮短、
(3)完工期限延長、
(4)營建物價波動調整、
(5)鋼筋價格暴漲、
(6)提供書圖文件與工地現場出現重大落差、
(7)因政策變更而請求調整契約等情況。
【本案爭點】
於基隆市田徑場案中，市政府與承包商雙方主張之爭點為：
1.工程進度延宕：市府表示因承包商、監造單位無法凝聚共識，致工程延宕，將追究相關責任，不排除終止契約。本文建議，應究明是承包商進度落後嚴重或是監造審查承包商文件有問題？建議市府、承包商、監造單位及設計單位召開會議審查以節省公文往返時間外，亦能排除歧見凝聚共識才能趕工。或許承包商有責任？但若監造拖延審查文件延宕，責任不無歸屬市府之可能？因為監造單位是市府的使用人。
2.變更設計：議員呂美玲說，市府變更設計至今設計圖都還沒完成，造成工程內容與契約不同，致工程延宕1年多，發包太急促。議員張淵翔也指出，發包後又馬上變更設計，顯見當初規劃草率。市府說，預計5月變更設計會完成，擬追加3千多萬元，預計工程進度延至明年12月完工。但承包商不滿指出，當初得標後才知道市府要做「重大變更」，不是原本契約內之工程，到今年4月變更設計都還沒出來？這1年來的施工都不能請款，市府一直拖延？不排除向市府求償損失。
工程內容若有設計圖之變更，則稱「變更設計」。筆者認為，雖然基隆田徑場之變更部分僅涉及局部「擋土牆基礎」部分，變更金額僅占契約金額不到7%，但仍應與承包商達成協議，而且需依照《政府採購法》的變更設計作業程序辦理。擋土牆基礎部分之改變，可能屬「相對重大變更」。疫情期間這些變更可能改變工程成本結構外，亦可能使原承包商之施工能量風險增加？導致投入之人員、機具種類、數量有變更，造成成本變動。
法律上基隆市政府擁有契約變更之權利義務。因為定作人（機關）有指示變更的權利，但亦有指示變更之義務。即定作人依據《民法》第507條規定，有指示變更之協力義務 (最高法院86年度台上字第2350號判決）。然而，市政府辦理變更時（前），承包商有繼續維持履約之義務，市政府辦理變更後，承包商有請求報酬及依契約規定申請展延工期之權利。
本案爭點無非係因疫情期間之缺工缺料所引起，除了鋼筋等營建材料物價上漲問題外，還有營建工班薪資上漲、人力缺少等市場因素。故對於承包商而言，最好是藉變更設計而不繼續施作甚至主張損害賠償？所以基隆市政府就馬上祭出「解約」、「不良廠商」等回應。
【現階段市府和廠商雙方可以做的事】
筆者建議，市政府成立「採購工作及審查小組」聘請府內及府外專家學者討論，尋求雙方能夠接受的方案；否則若「解約」重新發包，除工期延長外，經費也可能大幅增加？反觀，如果廠商以「情事變更」提出合理的經費調整與工期延長，而與設計單位的版本比較再與市府「合意契約變更」，也不至於被市府提報為「不良廠商」（《政府採購法》第101條）？其若成立則可能會喪失未來承攬公共工程之權利。
公共工程委員會於去年6月18日訂有「因應嚴重特殊傳染性肺炎疫情受影響公共工程之展延或停工處理方式」外，「工程採購契約範本」第17條第5款載明因不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，廠商得依第7條第3款規定，申請延長履約期限。另，契約履約期間因機關指示增加「變更設計」工內容，非可歸責於廠商致增加廠商履約成本者，廠商為完成契約標的所需增加之必要費用，由機關負擔。總結本文，若引用《民法》第227條之「情事變更原則」，市政府成立「採購工作及審查小組」公開討論，對目前進度嚴重落後之本案爭議，不失為解決方案之一，降低對基隆市民之運動權利之影響。
