顏厥安／台大法律系教授
雖然因為林智堅市長宣布棄選，近日以來沸沸揚揚的「竹竹併」升格問題暫告緩和，但是人事問題即使放下，制度問題卻總是要好好面對。奇特的是，這麼重大的公共領域制度問題，講了好幾個月，卻相當缺少《憲法》與法治層面的討論。
【地方自治體制變更有兩前提】
兩個簡明的前提：第一，地方自治體制的變更，有重大《憲法》關連性；第二，地方自治團體的解散或合併，總不能比公司的解散（2/3以上股東同意）或合併（需全體股東同意），程序上更為任意隨便吧。
第二個前提乍看有點不當類比，要不是因為最近竹竹併的強推手段相當粗糙，實在也不需要搬出公司法制來對照比較：如果公司的解散或合併都需要股東的全部或超級多數之同意，難道受《憲法》保障地方自治團體的解散合併，完全不需要縣民、市民的參與嗎？
第一個前提是有點麻煩的自明之理，這是因為地方自治體制固然有重大《憲法》意義，然而這部「中華民國憲法」卻好像無法對台灣的地方自治提供指引，甚至還有誤導之虞。
《憲法》本文對直轄市的規定實質上只有一條「直轄市之自治，以法律定之」（第118條），但是這一條是放在「省」的部份，亦即直轄市的《憲法》位階相當於「省」。然而增修條文第9條已經把省的自治團體地位廢除，因此《地方制度法》第1條雖然還是提到了《憲法》第118條，但是實際上的憲法基礎應該只有增修條文第9條。好笑的是，該條文講的是「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之……」，根本沒有提到直轄市。
【透過大法官解釋看縣市合併】
如果進一步透過大法官解釋來看縣市合併的《憲法》界限，也有不少層面可以討論。釋字498號指出，地方自治為《憲法》所保障的制度；釋字550說「地方自治團體受憲法制度保障」，即使不援引德國制度性保障的學理，大法官解釋至少指出了三點：(1)地方自治體制是《憲法》體制，不是行政體系，不從屬於中央行政權；(2)地方自治團體的自治權限受到《憲法》保障，中央立法權也受到限制；(3)地方自治團體成員（市民、縣民、鄉民等）的相關基本權也受到《憲法》保障。
由第一點來看，地方自治團體如果想要合併，應該由自治團體本身來發動，而不能透過行政院的指令，更別說總統下達指示了。目前地制法有這種精神，但是也有行政院一意孤行的空間，實在應該檢討修正。而且制度學理上，自治團體是公法人，若要合併，最好透過兩個（或更多）團體彼此之間的「公法契約」來進行，而不是行政院「核定」而已。
由第二點來看，釋字550也明確提到，僅有在不侵害地方自治團體「自主權核心領域之限度內」，立法院才能立法規範。大法官也進一步說，所謂不得對核心領域之侵害，是指「不得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化」。該號解釋主題涉及健保費之分擔，大法官還特別強調：「於制定過程中應予地方政府充分之參與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，…以避免有片面決策可能造成之不合理情形，……立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」大法官白紙黑字宣示的《憲法》原理，非常值得那些急著推動竹竹(苗)併或彰化升格者好好參考。
【縣市升格是人民自治權的降級】
如果再思考相關人民的基本權保障，千萬別忘了，縣市升格往往是人民自治權的降級，不但鄉鎮消失，縣議會也遭到合併，人民民主參與自治的「強度/密度」都遭到稀釋，難道不需要問問人民的意見？在這個問題上，即使不談是否一定要公投，單單僅是「議會同意」都仍有「基本權保障不足」之疑慮。在組織與程序保障功能觀點下，起碼一定要有廣泛的公聽會。如果不對比公司與股東，難道可以比都計、環評，甚至法規命令訂定程序還要簡陋嗎？在這種基本權觀點下，不僅是「系爭」的人民，如雙竹的市民縣民，其他可能利益相關的人民，例如苗栗縣民，也應該有表達意見的機會。
既然有前述可能的《憲法》界限，針對地制法的修法是可以聲請大法官解釋或暫時處分。其實快要實施的《憲法訴訟法》第七章就是「地方自治保障案件」，雖然規定的不太好，竟然沒有明文規定相關「合併」爭議，但是法律比立法者聰明，總是找得到路的。
羅馬法監護法制有”Quod omnes tangit”原則，原本僅是涉及受監護者利益事項，應得到所有監護人之同意的私法領域原則，中世紀之後漸漸轉為「所有利益受影響者的意見，都應該被聆聽」的法治原則，日後甚至也成為支持民主體制的一項原理。法治與《憲法》原理，不涉及人文、地理、經濟等實質因素觀點，但是在講各種道理之前，先諮商一下「法理」，也許事情的推動就不會顯得那麼暴衝。
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