顏永銘／東海大學政治學系副教授
本月24日，東南亞國家協會（東協）在雅加達舉行高峰會，針對緬甸局勢達成5點「共識」，試圖替2月政變以來的混亂與僵局，開啟一條政治解決之路。這並非東協首次嘗試在區域危機中扮演角色，但卻可能是最為棘手的任務，且恐葬送此一區域組織多年來累積的聲譽。
根據東協祕書處所發布訊息，5點共識包括：立即停止暴力行為、各方應進行建設性對話、東協派1名特使協助對話進行、東協提供人道援助，與東協特使將前往緬甸與利害相關各方進行會談。整體來說，這份聲明是2個多月來，每況愈下的緬甸局勢中少見的正向發展。在緬甸軍政府領導人敏昂萊親自出席的情況下，東協能達成這樣的成果，確實並不容易。無怪乎民主派人士組成的全國團結政府（NUG）雖然質疑此共識落實的可能性，但仍對其表示歡迎。
自1967年成立以來，東協始終恪守不干預內政的基本原則，不願對成員國內部事務指手畫腳。此中緣由，與東協成員國的後殖民歷史脈絡息息相關，為確保得來不易的獨立果實，並抵擋周邊強國的壓力，嚴格遵守國家主權不可侵犯遂成合理安排。
隨著時間開展，不干預原則逐漸遭到質疑，1990年代，東協即因緬甸問題而與歐美國家產生矛盾。相較於歐美企圖以經濟制裁等手段壓迫緬甸軍政府改善人權與回歸文人主政，東協持保留態度，並主張以「建設性交往」策略來循循善誘。新加坡前外交官考西坎即批評，歐美國家的制裁手段只是滿足國內政治期待，毫無解決問題的效果。
然而，東協的建設性交往似也不見得高明到哪去，緬甸一直到2010年才展開自由化的實驗。今年2月政變爆發後，在聯合國陷入癱瘓的情況下，東協的態度再度成為外界關注焦點。持平而論，東協這次的反應比起2014年泰國政變時更積極。做為輪值主席的汶萊，立即發出主席聲明，引用《東協憲章》有關民主、法治以及尊重人權等原則，主張回歸憲政秩序，並表示東協成員國內部的政治穩定，乃東協整體穩定繁榮的重要關鍵。峰會可見東協最大國家印尼在背後的運籌帷幄，最終讓敏昂萊得以親自出席。總之，東協依然採取建設性交往態度，但在立場上不再全然無視成員國內部的失序與混亂。
3國缺席共識仍待商榷
即便如此，此次峰會仍存在不確定因子。首先，5點共識固然提及與相關各方對話，但對於去年11月領導勝選的翁山蘇姬隻字未提，這是否意謂東協與緬甸軍方已達成共識，把翁山蘇姬排除在未來的政治解決方案之外？從現實角度來看，緬甸軍方對翁山蘇姬欲除之而後快的態度十分明確，而經過此次亂局，高齡75的翁山蘇姬能否再擔大任，也確實啟人疑竇。但剝奪翁山蘇姬參政資格，與東協所聲稱以緬甸人民利益為先顯有矛盾，畢竟她所享有的政治支持依然極為可觀。
總之，任何排除翁山蘇姬的解決方案，都無法迴避緬甸群眾以及國際社會的質疑。再者，沒有了翁山蘇姬，緬甸政治舞台還有足夠份量，能團結各方的政治領袖嗎？平心而論，倘若國際社會真心關切緬甸的民主進程，應對於「後翁山蘇姬」時代認真思考，協助建立足堪大任的民主政治機器。
其次，儘管峰會順利舉行，但東協各國對於緬甸的立場是否真有「共識」仍需商榷。最直接的指標，就是泰國、寮國與菲律賓3國領袖皆未出席，在東協領袖峰會的歷史上，這樣的情況並非常態，顯然3國對於此次會議存有不同想法，如同樣是透過政變取得政權的泰國總理帕拉育。在其他東協國家中，印尼與馬來西亞態度相對積極，印尼總統佐科威曾表示，發生於緬甸的情勢是「不可接受的。」而馬來西亞總理穆尤丁態度也相當強硬，甚至在峰會中明白要求緬甸軍方，立即無條件釋放政治犯。雖然印馬兩國態度看似呼應國際輿論，但兩位領袖何嘗不也是進行政治操作，緩解其在國內面臨的政治壓力？東南亞各國政治體制樣態殊異甚深，民主實踐的紀錄差強人意，近年來更呈現倒退趨勢，在此情況下，期待東協能促成緬甸軍方改弦更張，乃不切實際的想像。
在國際無力強制介入，國內死傷不斷累積的情況下，東協的5點共識，確實提供緬甸困局一個改變的契機。以傳統外交方式緩解緊張情勢，建立緬甸軍方與外界溝通的管道，避免軍方重返孤立狀態，對東協而言具有重大利益。敏昂萊將軍與聯合國緬甸特使柏其納在峰會場外會面，就是一個正向的指標。
然而，能否確保情勢逐步降溫，並敦促緬甸軍方履行其奪權之初的承諾（重新舉行大選），將是東協此次介入的最大風險，也考驗其團結基礎。若無法取得緬甸人民的諒解以及歐美國家的支持，東協的建設性交往只怕難以成功，這不但可能讓緬甸深陷內戰狀態無法自拔，更可能導致東協的裂解，讓東南亞成為強權國家赤裸裸的權力競技場。
