潘欣榮／執業律師、最高法院前法官助理
日前，據報載，因立法院通過萊豬進口等9項行政命令，放寬美國萊豬進口，但部分國民黨掌權縣市乃透過議會通過瘦肉精零檢出的自治條例，抵制中央，惟遭行政院以牴觸《憲法》為由宣告為無效。國民黨人士乃批評中央獨裁，取代大法官，自立為太上皇，剝奪地方自治權，吾人以為，此種說法，實有諸多謬誤，以下分述之。
首先，要了解地方自治條例的效力，必先理解我國《憲法》有關政府體制的規定。根據我國《憲法》本文的規定，乃偏向中央集權制，以立法院為國家最高立法機關，故《憲法》第170條規定，「本《憲法》所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」原則上，地方是沒有制定法律權限的。
惟為落實地方自治，保障地方自治團體依《憲法》享有之權力，民國86年修正通過《憲法》增修條文第9條乃規定，「省、縣地方制度以法律定之。」立法院乃因此制定《地方制度法》，第25條明定，「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。」賦予地方自治團體制定自治條例之權。
要言之，在現行法制之下，地方自治團體只有在以下兩種情況才享有立法權：一、依《憲法》規定屬地方自治事項。二、依據法律或上級法規授權地方辦理事項。
而同法第30條更明定，自治條例與《憲法》、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。亦即自治條例的法律位階是低於《憲法》、法律或基於法律授權之法規（法規命令、行政命令）的。
地方自治團體就其自治事項並應受上級主管機關之監督，其立法內容若與上級法規牴觸而導致無效時，行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告（《地方制度法》第30條4項參照）。
主張超脫文義解釋範圍
準此以言，中央政府對於地方自治條例本就有審查權，審查其內容是否有違背上級法規之情形，並得函告為無效，或依法撤銷、變更、廢止或停止其執行（《地方制度法》第75條2項參照）。此根本不涉及違憲審查權之行使，地方自治團體如對其權限有爭議，應循《地方制度法》第30條第五項規定聲請大法官釋憲，而非直接否定上級主管機關基於法律所賦予之監督權（釋字第527號解釋參照）。
再就此次爭議內容而言，國民黨人士援引大法官釋字第738解釋主張，地方政府依地方自治精神可訂出比中央法規更嚴格標準。吾人以為，此乃對該解釋文內容之重大曲解。蓋該解釋文主要是針對「電子遊戲場業營業場所距離限制案」，有無牴觸《憲法》有關中央與地方權限劃分之規定，在該案中大法官認為，既然《電子遊戲場業管理條例》第11條賦予地方主管機關核發、撤銷及廢止電子遊戲場業營業級別證及辦理相關事項登記之權，地方倘於不牴觸中央法規之範圍內，就相關工商輔導及管理之自治事項，以自治條例為因地制宜之規範，均為《憲法》所許。
要言之，該解釋文之所以承認地方自治團體就電子遊戲場業營業場所距離得設定限制，最主要的原因乃是其有法律之授權，符合《地方制度法》第27條有關中央與地方權限劃分之規定，並無違憲。而萊豬事件是否可等同辦理，關鍵即在於《食品安全衛生管理法》是否有類似之規定，賦予地方自治團體就瘦肉精之檢出有制定檢驗標準之權？
答案很顯然是否定的，蓋就瘦肉精（乙型受體素）之檢驗進口爭議，早在馬英九政府時代，國民黨團即透過其在立法院之多數通過《食品安全衛生管理法》第11條（現移至第15條）2項，明訂動物用藥安全容許量之標準，由中央主管機關會商相關機關定之，其授權訂定標準之對象僅有中央主管機關，不包含地方自治團體，此與《電子遊戲場業管理條例》第11條直接授權地方自治團體辦理相關事項完全不同，根本無法比附援引，論者引用釋字第738解釋做為地方自治團體制定瘦肉精檢出標準之依據，實有張冠李戴、指鹿為馬之嫌。
再其次，就論者主張地方政府依地方自治精神可訂出比中央法規更嚴格標準，並不違反針對《食品安全衛生管理法》第15條第四項規定。筆者以為，此屬謬論。蓋《食品安全衛生管理法》第15條第四項明訂「除依中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準者外，不得檢出乙型受體素」，條文用語已將其排除規範限制在中央主管機關訂定安全容許標準，從文義解釋上即無從推論出地方政府可訂出比中央法規更嚴格標準以排除該條項適用之結論，這不僅違反法律保留原則，更嚴重超脫文義解釋範圍，嚴重違背大法官釋字第432號解釋所揭櫫之法律明確性原則要求。
地方若不服可聲請釋憲
綜上所述，無論是就《地方制度法》或是《食品安全衛生法》之相關規定，都無從推論出地方自治團體得就瘦肉精標準自行制定檢驗標準之權，而行政院基於《地方制度法》所賦予之監督權，本就有權對地方自治團體違背中央法規（包含行政命令）所制定自治條例函告為無效，並得依法撤銷、變更、廢止或停止其執行，根本不涉及違憲審查權之行使問題，地方自治團體如對其權限有爭議，應循《地方制度法》第30條聲請大法官釋憲，而非直接否定上級主管機關基於法律所賦予之監督權。
至於論者引用釋字第738解釋主張，地方政府依地方自治精神可訂出比中央法規更嚴格標準，更是嚴重曲解該號解釋文中所提，依據法律授權地方自治團體辦理事項之規定，其見解顯然無可採信。
