陳方隅／菜市場政治學及美國台灣觀測站共同編輯
葉耀元／美國聖湯瑪斯大學國際研究與當代語言學系副教授兼系主任
吳冠昇／美國普渡大學政治學博士候選人
王宏恩／美國內華達大學拉斯維加斯分校政治學助理教授
美國國務院最近有一個對台灣人來說很冷門的單位，數次躍上台灣新聞版面：國務院政策規劃處（Policy Planning Staff）。這是一個很重要但卻常被忽略的單位，而我們可以從國務院的架構設計當中，來借鏡參考我國外交政策的制定。
首先，是新任總統拜登已經陸續公布新的團隊成員，其中剛滿44歲的蘇利文（Jake Sullivan）將擔任白宮國安會顧問（相當於我國安會祕書長），是總統的最高層級外交幕僚。他在9年前（2011-2013）就曾任職國務院政策規劃處主任。
再來，現任的政策規劃處主任波克維茲（Peter Berkowitz），在11月25日時參加智庫保衛民主基金會（FDD）座談時表示：「在我看來，維護台灣的自由與獨立是優先的政策目標。」這場座談會主要是在討論國務院近期發布的研究報告：「全方位的中國挑戰」（The Elements of the China Challenge），內容描述中國在全球的野心，以及如何對美國構成挑戰。
很多人會說，這樣的談話只是嘴巴上說說，或者僅是一種外交辭令。但這樣的說法實在小看了政策規劃處的重要地位。事實上，這個單位就是國務院的中樞神經，負責所有國務院的文稿以及政策大綱規劃，它是由提出對蘇聯「圍堵策略」的肯楠（George Kennan）所創立，歷任主任很多是赫赫有名的外交國安策士，且往往由最能綜觀全局、最具全面性的人來擔任，等於就是國務卿的首席外交政策幕僚團隊。
美國對中國政策最重要的策劃者之一余茂春博士，就是任職於政策規劃處。日前國務卿龐皮歐所說「台灣從來不是中國的一部分」，這幾乎可以說是美國行政官員歷來對台灣地位最清楚表態的一次，對照波克維茲的最新發言，很顯然這個團隊上下很一致；又或者該說，這些發言內容很可能都是由政策規劃處所策劃的。
外交國安團隊人才搖籃
從美國政府及外交政策制定方面的運作來看，我們可以得知幾個重點。首先，外交政策不能只看各部會首長，也不是總統一個人說得算。一般來說，我們需要去注意的是相關部會的首長和政策作為。以台灣事務來說，我們可以關注國務院底下的東亞助卿、國防部底下的亞太助理部長。
與此同時，國會的組成以及「風向」會影響到行政部門的施政方向，特別是我們可以去看兩個國會當中的外交國防委員會的成員，因為這直接關係到台灣相關法案的推進順利程度。除此之外，白宮國安會的組成更直接影響總統的外交政策方針。更重要的是，像國務院政策規劃處這樣的核心幕僚單位，更是我們必須要關注與追縱的。
第二，政策規劃處這樣的設計體現了「政務官」和「事務官」的結合，由政治任命的主管帶領最強的文官，做出可以綜觀全局的政策規劃。國務院政策規劃處主任扮演著如何讓菁英外交人員團隊與政治任命政務官進行溝通整合的角色，同時可以把總統的外交策略與方針傳遞給政策規劃處，與這些外交菁英團隊進行討論與協商。透過這種政務官和事務官的激盪，讓美國的外交政策保有一定的高度，以面臨千變萬化的世界格局，以及其所帶來的挑戰。
在不久之前，台灣曾經有外交人事案的大辯論，尤其是在2019年初趙怡翔出任駐美代表處政治組長的時候。當時有許多論者認為，外交人員就一定只能任用職業外交官，並大肆批評執政黨任命了8位非職業外交官的館長（全球共116個外館），還有幾位非職業外交官出身的機要人員。
事實上，任何官僚組織無可避免的會有一定的組織文化，以及團體迷思（group think，可理解為同溫層效應，以致看不到事情的不同層面）等問題，此時適時任用學者或者各界權威人士進到組織內，自然是一件好事。國務院的政策規劃處就其體制設計上，就是用「制度化」的方式，把所謂政治任命的主管和文官體系做了最好的結合，讓這個單位可以保有很高的自主性以及政策調查研究和規劃方面的能量，對於外交政策的制定及實行方面，都有很高的助益。政策規劃處不僅是在決策上幫助了整個國務院，成為國務卿的主要左右手，更成為了外交國安團隊人才培育的搖籃。
我們可以看到，台灣的外交國安團隊這幾年在人事任用方面，比以往靈活，在許多方面成效也很不錯（例如台美關係進展頗豐），但我們仍然很需要借鏡美國務院的制度設計。
制度化統籌文官政務官
台灣政府也有這個單位的對口，就是外交部底下的研究設計委員會。不過，美國政策規劃處的角色更主動許多，尤其是他們的主任常常會直接參與各種外交政策辯論的場合。
其實，在每個部會都是一樣的，如果能夠讓常任文官和政務官之間有制度化的機制來做聯繫統籌，那就可以讓整體發揮更好的戰力。如果我們政府願意建制這種常態性具有宏觀角度的決策機構，勢必能給台灣外交國安團隊帶來更好的整合，在政黨輪替的時候，也能夠保有外交作業的一貫性與脈絡性。
