張峻豪／東海大學政治系教授兼都市暨區域發展研究中心主任
一場牛肉麵事件，讓行政院院長兩天四度道歉，還讓一位發言人下台。值得注意的，對於此次風波，最早宣布將開放30月齡以上「萊劑美牛」進口的蔡英文總統卻顯得安靜；有個很大的可能性是，總統身為院長的「老闆」，行政院竟先把「萊牛」拿出來鬥爭一番，然後又因為沒有發現「萊牛」而道歉，使總統身陷尷尬處境，這時，如果總統還親上火線，不就等於打臉自己。
所以，在此次事件中，我們不但看見閣揆理應身為總統政策貫徹者的角色被顛覆了，「萊牛」進口的問題還因行政院的「加工」，使其政治爭議更形升高，而當總統與院長的政策位置錯亂，且「政治」與「政策」越形糾結，將對執政黨、對蘇院長都極為不利。
半總統制閣揆執行長化
美國肉品開放究竟應由總統還是行政院院長主導？依我國憲政運作經驗，其實不難理解。台灣是具有雙重行政首長的「半總統制」國家，但按照《憲法》所給予總統的任命閣揆權，加上總統理所當然也認為自己能免職閣揆的慣例，我國行政院院長向來都是總統的「執行長」。
因為如此，當總統相較閣揆具有民意基礎，且重大政策多掌握在總統之手，總統這個職位便同時具有「政治高度」與「政策高度」，此即半總統制重要特徵。不過，又按《憲法》，閣揆依然是「最高行政首長」，也需共同肩負政策推動的權力與責任，這又展現了半總統制的運作困境：如果，當行政院院長被總統「任命」卻不「認命」時，該怎麼辦？
回顧往例，在陳水扁執政時期，第一任閣揆唐飛就與總統在核四議題上意見相左，短短137天即辭職下台；在當時，陳還對此公開表示「路上的石頭已經搬開」，足見總統在政策上的強勢地位。另外，同樣於陳水扁任內，謝長廷擔任閣揆時，甚至直言「閣揆未必是總統的幕僚長」，並在政策推動上屢屢與總統不同調，例如境外開發案、整治新聞台等，最終因引起總統高度不滿，使謝長廷不但「被辭職」，還成為當時民進黨籍任期最短的院長。
反過來看，行政院院長的「認命」，當然會與「免職」較不易發生有關。舉例而言，在馬英九任總統期間，閣揆吳敦義曾對媒體言：「馬總統直接打電話給部會首長、找部會首長開會無妨」，令人記憶猶新。當時的重要政策如美牛進口、國光石化開發等，總統都充分掌握，而吳敦義不但成為馬英九執政下任期最長的閣揆，還在其後擔任馬英九的競選搭檔。
另外，令人印象更深刻的，莫過於江宜樺，他面對激烈的「馬王政爭」，以及公民運動的風起雲湧，甚至可在總統與國會高度衝突、兩岸事務推動失利下，扮演著責任承擔者之角色，將閣揆的「執行長化」演繹更為深入。
未堅守政策貫徹者角色
是以，行政院院長面對總統的「政治高度」與「政策高度」，在重大議題上幾乎沒有勝算，總統除了能免職閣揆來找尋另一個「認命」的新人，還可將政策成敗責任推給行政院，藉此保持高度。
因此，以當前「萊豬、萊牛」案例來看，一個較理想的處理方式應該是，在總統提出政策宣示後，閣揆就要發揮政策實踐力，除了藉政院各部會專業，從台美關係、產業發展，食品安全、健康保障等環節進行評估，積極捍衛總統政策，並且，還能依此提升民意支持，減低在野黨阻力，替總統將政治衝擊降到最小。
然而，相反的是，在總統推動政策後，行政院多個部會竟主張未來不會使用萊豬、萊牛，使閣揆難以堅守政策貫徹者之角色，直至牛肉麵事件，行政院甚至沒有與總統站在政策同一陣線，還創造出一場政治風波，讓在野黨大加撻伐，弄得總統裡外不是人。
政策常被比喻成牛肉，現在，若有人跑去問小英總統：「Where’s the beef？」或許還真得不到答案。前不久，有媒體人訪問阿扁前總統，阿扁說他在任時，蘇貞昌院長曾兩次要他的副院長蔡英文下台，他沒有答應；時過境遷，現在蔡英文反過來成為蘇貞昌的老闆，總統會不會很想要他的院長下台？應該很快就能見分曉了。
