吳建輝／中研院歐美所副研究員
美國總統大選落幕，結果膠著。然而不論白宮是否易主，在過去4年來，經由川普政府之美中貿易戰，經濟脫鉤，以及推動全球供應鏈重組之大脈絡下，台美經貿關係加溫，蔡政府並以簽署台美經貿協定為主要經貿戰略。然而，應事先審慎思考的是：台美經貿協定談判之開啟與簽署，應如何進行？
美國貿易談判之開啟，目前之法源依據乃是2015年通過之《跨黨派國會貿易優先和責任法》（Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015），賦予美國行政部門貿易促進權限（TPA），基於國會TPA之授與，美國行政部門得以「快軌」（fast track）方式，經由國會同意或否決之方式，通過貿易協定。此項TPA，原於2018年7月1日到期，嗣因川普總統向國會申請延長至2021年7月1日到期。
無外交關係不影響協定
因此，台美間貿易談判開啟的程序問題在於：美國行政部門（不論川普連任與否）的貿易談判權限，即將於明年7月1日到期，行政部門是否願意在此開啟談判。這裡有幾個不同情境。假設川普未連任，那川普可以給台美關係留下的遺產或「影響」（legacy）或許是經貿談判的開啟。
那假設川普連任（即令目前看來機率不高），若川普延續過去4年來的對中政策，經濟脫勾乃至於全球供應鍊的重組，台美間的經貿推進，在蔡總統任期剩下的3年，將可以有更充裕的時間規劃。而從務實的角度來講，若台美間得以開啟貿易談判，對於蔡總統而言，亦足以留下政治遺產，不負其國際經貿法權威之名。
若台美貿易談判順利開展，將面臨幾個實際的法律問題：台美間應以何名義簽署協定？以及應如何批准？
首先，第一個常見的迷思在於「國家屬性」（Statehood），「承認」（recognition）以及外交關係三者混淆。常見的似是而非的說法是，台美間並無外交關係，因此無法締結條約或協定。然而，條約與協定之締結，並不以外交關係存在為必要，也不當然意謂承認一個國家或政府。舉個極端的例子，美國跟香港曾經締結過引渡協定，香港作為一個英國殖民地（乃至於其後中國的特別行政區），基於其獨特之國際法地位，即得以對外簽訂條約或協定。
當然，台灣（以中華民國台灣為名義）對外宣稱為獨立國家，與香港有別。因此，即令台美間無外交關係，並不影響台美間簽訂雙邊貿易協定。
第二個常見的迷思在於：締約主體與是否符合國際法上「條約」兩者之間的混淆。簡言之，台灣基於國際現實，除非與友邦往來，多數對外實踐均非使用中華民國或台灣之名稱，然而，這並不當然表示台灣所簽之協定，即當然不屬於國際法之條約。因此，台美間之經貿協定，有幾種可能性。
（1）台美間長期以來之實踐，經由台灣美國事務委員會（舊稱北美事務協調委員會）與美國在台協會簽訂。而美國在台協會基於《台灣關係法》之法律基礎，因此，該協定拘束美國。台美會乃是外交部所屬單位，自然拘束台灣。
（2）台灣乃是世界貿易組織之會員國，即令以獨立關稅領域身分參與，然而在經貿事項，仍具有締約權限。我國業已以此身分與新加坡與紐西蘭簽訂自由貿易協定，台美間亦可以此方式締結雙邊經貿協定。若台美間欲象徵性的強化彼此的外交，以及台灣之主權意涵，則應尋求超出既有可模式，往前邁進一步。
國會審議無關國際條約
第三個常見的迷思在於：混淆國際條約與內國批准程序。易言之，一個國際條約是否具有國際法之效力，以及一個國家如何批准這個條約各有其判斷的標準。以美國為例，雖然前述美港引渡條約，是以條約案之方式處理。越來越多的實踐（尤其是經貿協定）是以「國會行政協定」（congressional-executive agreement）方式為之，亦即國會藉由通過內國執行法之方式批准該協定（美韓自由貿易協定即屬此類）。
甚至於在僅涉及關稅議題時，以「行政協定」（executive agreements），而非以條約案的方式批准生效。例如，美國即係以行政協定之方式批准1947年的《關稅暨貿易總協定》，同時在美國與第三國簽訂《貿易與投資架構協定》（TIFA）時亦以行政協定批准。台美雙邊貿易協定若是在TPA的脈絡下完成，其審議模式則與美韓自由貿易協定相同，以國會行政協定之方式為之。美國國會以何種形式審議台美雙邊貿易協定，跟該協定是否為國際條約並無關係。若台灣強調國會審議的象徵性意義，藉由獨立關稅領域之身分，與美國簽訂協定，應可達成此一目標。
無庸待言的，美國如何處理此協定，跟台灣如何處理此協定亦無關係。以台灣的實踐而言，馬政府任內主張開放美國牛肉進口議定書，不需國會審議。同時間將台日雙邊投資協定送國會審議（事實上，台日雙邊投資協定之締約主體均為社團法人，日本權威學者亦主張該協定為商業協定，而非國際條約）。因此，我國立法院將如何審議台美雙邊貿易協定，與美國國會如何審議，亦無關係。但由於協定乃是基於政府授權，以並以《台灣關係法》為基礎，因此，並不影響協定之法律拘束力。
台美雙邊協定的推展，其工程浩大，所面臨之政經與法律問題繁複。如何開啟，簽署，乃至於審議都有其特殊問題。在國際局勢瞬息萬變之際，如何推展台美關係，以及台灣的國際地位，應有更全面性的布局。
