彭睿仁：讓法律成「超前部署」的最後防線

彭睿仁／東吳大學政治學系兼任助理教授

台灣自今年發生第一例武漢肺炎病例後，基於緊急狀態在當下所採取的危機管理措施，例如禁止中港澳旅客入境等，確實讓台灣成功抵擋第一波來自中國的病毒蔓延。然而，未來類如武漢肺炎的流行病，在中國再次爆發擴散的機率將越來越高，面對資訊「屏蔽禁區」的中國，台灣不能只依賴行政處分進行危機管理。

在疫情持續長短難有單一判斷標準情況下，為有效防疫，且又能同時保障人民基本權利不受到「大政府」的政策作為所損害，國會更需主動立法，使各類防疫措施具有以法律為基礎的依據及範圍。

疫情指揮中心在今年1月25日，指示移民署提供近3個月內曾至中國湖北民眾之入出境名單；健保署也將其中1月13日起（14天內）由武漢入台者提示於健保雲端系統主頁面的病人資訊摘要，供醫師診斷時查詢。

雖防疫緊急有其必要性，然而健保及入出境資料分屬不同部會主管的資料庫，而《個人資料保護法》第15條雖允許公務機關在特定目的下，除經當事人同意外，若於執行法定職務必要範圍內，或對當事人權益無侵害的情況下，可蒐集或處理個人資料，但並未授權公務機關介接不同蒐集目的建立之資料庫，或將個人資料用於非原蒐集目的之使用。

然直到《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》（下稱《防疫條例》）於2月25日施行，並回溯施行期間從1月15日起，使疫情指揮中心相關措施才具有法源依據，而民眾入出境資料帶入健保雲端的行政措施卻在該法施行前，且僅依《防疫條例》第7條規定，「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」作為空白授權，是否足以涵蓋政府各類資料庫於防疫資訊措施之使用，仍有爭議。

更何況，有哪些資料庫、何種個人資料，以及依何種特定目的才能串連、介接，不應只是以不確定法律概念「必要之應變處置或措施」一句帶過，應該有更明確的法定要件，或者在母法範圍內，至少也要有施行細則或作業辦法予以詳細規定，而非任由行政機關自行處分。

疫情指揮中心在2月23日宣布，直接照護病患之醫事相關人員將限制出國。不可否認的，基於國外疫情逐漸擴散、染疫風險增加，且醫護人員關係確診者之醫療照護，此一暫時性措施基於情勢考量確有其必要性，但宣布時間仍在《防疫條例》施行前，並無法源依據，而限制特定職業從業人員出國也不宜僅有空白授權，若此一措施有防疫上的不可替代性，也應在特別法中明定詳細要件。而3月16日宣布全面禁止高中以下學校師生出國的措施雖係《防疫條例》授權，但也因涉及《憲法》保障人民之居住遷徙自由，若單以空白授權條款就要限制人民權利，不論防疫期間是否受到人民支持，其爭議之大，恐非長久之道。

從國外經驗來看，德國《傳染病防治法》第28條關於防護措施之規定，授權各邦主管健康及疾病防治機關，為防止法定傳染病散布，可限制位於特定地區之特定人不得離開該地，或除了符合特定必要條件者外，一般人不得進入該地區。因此各邦近期先後依法宣布禁止外出，或關閉特定公共場所等相關措施，雖非無比例原則的爭議，但各種行政處分的依據並非來自單一空白條款，而是明確法律要件的授權，可作為我國《防疫條例》或相關法律日後修正的重要參考。

武漢肺炎疫情終將趨緩並獲控制，然而防疫除了視為危機管理的即時措施外，面對未來疫情何時再度發生的不確定性，仍應從風險治理的規畫來思考，要為整合各方資源、化解爭議，並讓我國防疫的「超前部署」與「人權」並進，則法律作為保護人民的最後防線，將為不可迴避的並經之路。