顏永銘：重返世衛 台灣須突破三道防線

顏永銘／東海大學政治學系副教授

自武漢肺炎（COVID-19）疫情擴散以來，世界衛生組織（WHO）在國際處處為難台灣，但近期短短數日內的發展，似乎顯示台灣重返WHO前景大好。中央流行疫情指揮中心指揮官陳時中，7日甚至以英文錄製影片，公開呼籲「將台灣納入WHO成員」。

在WHO高級顧問艾沃德（Bruce Aylward）上月底於視訊訪問荒唐演出後，WHO發布聲明指出，台灣的會籍問題取決於WHO會員國，非WHO官員能置喙。這是多年以來，WHO首次以「台灣」而非其他具有貶意的名稱指稱我國。

事事取決北京框架

確實，台灣因為武漢肺炎的黑天鵝效應，撼動了中國費心鋪陳的國際圍堵網，但是我國能夠藉此良機得到什麼？國人的樂觀期待多大程度上可得到落實？這些問題都值得細細思量。

首先，北京目前的策略只是面臨強大壓力下的戰術性退讓。如果願意讓台灣常態性以觀察員身分參加WHA，其實只是回到2009年至2016年間的狀態，而這是馬英九政府秉持兩岸政策優於外交政策的方針下，捨自主參與途徑，透過北京所得之結果。

2017年台灣無法參與WHA，當時WHO發言人即表示，台灣以觀察員身分參加WHA，係基於中國與台灣之間的諒解。而聯合國各組織都接受一個中國政策，意謂北京可單獨決定屬中國一部分的台灣能否出席會議。我國外交部日前強調，由我方與WHO直接交涉，正是不願再度陷入此種事事取決於北京的框架。

觀察員沒有表決權

另一方面，WHA雖然是WHO最高權力機關，但以觀察員身分參加WHA，並不等同於參與WHO，最顯而易見的差異就是表決權。2009年到2016年WHA中，大家從媒體報導上見到我國代表在議場踴躍發言，並與其他代表積極互動，但在決策的關鍵時刻，我們是不能投票的。

由於外在阻力強大，我國在1997年推動重返WHO時，務實的以參加WHA作為努力目標，但WHA觀察員是否是我們努力的終點？是否合乎台灣多數民意的期待？其理甚明。
檢視歷年來我國推動重返WHO的說帖，可發現主要論述軸線包括以健康權利主張台灣參與的正當性，或是台灣可對全球衛生治理做出積極貢獻等相對軟性訴求。然而參與國際組織，特別是聯合國體系的專門機構，實難迴避嚴肅的政治身分議題。

從WHA在2009年至2016年的紀錄來看，「中華台北」的觀察員身分是和國際紅十字會、馬爾他騎士團等並列，由WHO祕書長依職權裁量邀請。北京刻意迴避相關程序討論，就是要防止台灣與會和先前重返WHO倡議發生連結。

兩大強權外在制約

若北京有所讓步，則下一道防線將是排除台灣觀察員身分的主權／政府意涵，如主張中華台北和國際紅十字會一樣非政府屬性，其參與WHA經中國政府同意。即便台灣可突破到WHO會籍問題，北京依然可主張《世界衛生組織憲章》第8條的「副會員」條款，認定我方2009年至2016年與會經其同意，「本身不負國際關係行為責任」，乃中國對台灣宗主地位的有效證據。我方該如何回應，涉及到縝密的國際法律攻防，應及早預為準備。

在北京所界定的一個中國架構下，台灣的國際空間受到嚴重限制，然而，對我國際參與傷害更大者，乃美國前總統柯林頓1998年訪中時，口頭宣示不支持台灣加入以國家地位為要件的國際組織。換言之，過去20餘年來，台灣的對外空間受到兩大強權聯手約制，此中辛酸不足為外人所道。

但近年來，台灣所面對的孤立情勢出現變化，國際社會對中國的疑慮漸增，美中對抗態勢逐漸形成，今年3月美國國會兩院通過，並由川普總統於3月26日簽署之《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法》中，有關國際組織參與的部分，已可看出美方政策之調整，在不以國家為要件的國際組織中，美國支持台灣取得會員，而在「其他相關」（以國家為要件）國際組織中，則支持台灣取得觀察員地位。

20年突破台灣防禦

過去在兩強聯手約制下，台灣只能以迂迴方式，畸形的訴求「有意義的國際參與」，但今日情勢已然有變，我方應有更積極的態度與做法，思考各種可能性，以捍衛自身的存在與利益。

國人應了解，這將是一場長期競爭，不可能立即心想事成。在力量差距顯著情況下，北京依然花了20餘年時間才突破台灣防禦，進入聯合國取代「蔣介石政權」。台灣要重返國際社會，成為正常的行為者，所需克服的挑戰只有更為巨大。