林欣柔／長庚大學醫務管理學系副教授
因一位高中生出國旅遊返國後確診罹患武漢肺炎的案例，使得縣市首長及中央於本月16日陸續宣布至本學期結束前，高中職以下師生「禁止出國」，並一再強調有法源依據。但禁止人民出國，是對人民旅行及遷徙自由的重大限制，究竟是以什麼法律的哪條項為依據必須明確，不能含糊以有法源依據的說法帶過。
所謂的「有法源依據」，至少有以下爭議：第一，縣市首長沒有法律上權力禁止師生出國。新北市政府宣稱法源為《傳染病防治法》第37條第1項，但該條項賦予地方政府之權力，僅限於地方政府所管轄的地域，除非「封縣」，才可能依第3款「管制特定區域之交通」，限制人民出國。更何況同條第2項規定，在疫情指揮中心成立期間，防疫措施應由指揮中心統一。因此，稱以《傳防法》第37條第1項為法源是混淆視聽。
第二，禁止師生出國，似乎並不是真的在機場港埠攔截，而是透過學校內部請假規則管制。《教師法》授權訂定教師請假規則或各縣市政府訂定學生請假規則因應學校管理需求固然正當，但這些規則都沒有出國不予准假的規定，行政機關自己創設法規中不存在的不予准假事由，也是欠缺法源的不當擴權。或許還有人認為基於國家對公務員及學生的特別權力關係，國家對師生有概括的支配權能、要求絕對服從，但特別權力關係早已被多號司法院解釋推翻，限制請假請訂定明確且合乎比例原則之法律或授權命令。
第三，若要採取類似禁止結核病病人搭乘航空器出國的措施，在機場透過出入境系統進行攔截，有極大的《憲法》上爭議。限制人民旅行及遷徙自由，依照法律保留原則須有法律明文或至少法律明確授權制定之法規命令作為法源基礎。但遍查《傳防法》及《制定嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，並沒有明文允許主管機關禁止人民出國。
當然，指揮中心對所有防疫手段，一向都稱有《傳防法》或《特別條例》第7條授權採取「必要措施」，但入出境資料連結健保是必要，手機監控居家檢疫是必要，公布姓名是必要，禁止出國也是必要，當一切皆由行政機關認為必要而創設，法律也只需要「指揮官得視疫情為一切必要措施」一個條文就好。即便要勉強以這樣不及格的空白要件為法源，我們仍然要問為何必要？這個手段究竟想達成什麼具體防疫目標？是否真能達成？是否曾以科學證據做為評估基礎？有無其他較小侵害手段？會帶來什麼傷害？不論目的地風險高低一律禁止是否合理？其實，會帶來風險的行為並不是出國，而是回國，回國後的介入措施（例如居家檢疫）是否更有效？
最後，針對師生限制出國有違平等原則。如果目的是要避免人民回國傳播疾病，那所有人都應該在限制範圍內。獨獨挑選師生為限制對象，差別待遇的合理性何在？恐怕這還是受到特別權力關係遺毒的影響。
回頭觀察決策過程，一開始是地方首長倉皇急怒下的衝動之舉，幕僚也只好勉強尋找法源為長官辯護，接著中央騎虎難下，在幾個小時內就決定採取如此重大的措施，導致欠缺以科學證據為基礎的風險評估，未充分考量其他侵害較小手段以及正當程序，只能不斷以一切皆必要的空白法源抵擋外界的質疑。
人民的自由權利不是不能限制，但請遵循《憲法》的要求，這是為了維繫防疫體系與人民間的良好信任，避免混亂的資訊造成誤解及恐慌，也是為了讓我們有更長遠的幸福。我們將來當然必須建立更細緻的緊急公共衛生事件下法律治理架構，但現在病例數遽增的恐懼已經襲來，似乎又要把我們帶向壓迫部分人換取虛幻安全感的世界。一切以緊急為名的必要防疫手段已明顯來到違憲的臨界點，究竟誰有權、什麼情形下可以如何限制誰出國（去哪裡？）、限制多久、依照什麼程序審查及執行、效果為何，這所有的內容都必須有憑有據，不能模糊帶過。
