許文泰／新加坡管理大學經濟學院副教授、中研院經濟所訪問副教授
最近內政部地政司整理公布2020年全國各縣市的公告地價與公告土地現值。公告地價是課地價稅的依據，而公告土地現值則是課土地增值稅的依據。為各界所譁然的，是當全國多數縣市皆調高公告地價的時候，台中市一口氣調低20%。一個市的降幅就把全國各地的漲幅掩蓋，使得全國平均也下降（見圖一）。另外，台中市的公告地價佔正常交易價格比例為13.58%，本已是六都最低。在調低20%之後，此比例更進一步降至10.86%，在全國也只比澎湖與金門高。台北與高雄的比例則分別為26.55%與23.79%（見圖二）。
台中市政府此一大降稅，引發批評。財政部並點名台中市，指其在地方財政上不努力，會扣分並影響中央補助款。台中市政府與市議會的國民黨黨團都跳出來反駁。筆者寫此文的目的是希望透過完整而簡要的基本概念剖析談這件事的對錯與實價課稅的必要性。
我教「都市經濟學」。在談「亨利喬治定理」（Henry George Theorem）之前，我都會請同學想想以下這個例子。假設你從你的父母繼承了一筆房產，而此房產也早於40幾年前購買。然後，捷運站在5年前開通了，距離你家只有100公尺。於是你的房產大幅增值了。請問你為這個增值做了什麼？你繳的地價稅、房屋稅以及種種的稅抵得過這個增值嗎？
一個重要的基本觀念釐清是：土地的價值（以市價而言）必由人所產生。沒有人去用的地方，自然沒有市場價值。地價如果高漲的話，由時間的向度來看，常是因為土地作為資產，其價值受貨幣政策跨時變化的影響。這是2006年之後，台灣一波房價高漲最主要的原因。從空間的向度來看，都市是有許多不同聚集效益作用的地方，而且都市大小與這些效益作用的程度有正向相關。所以大都市的市中心土地非常昂貴。大都市裡的捷運站因其連通性，也導致站附近的土地昂貴。
簡單說，土地的價值無非是供給與需求決定。由於土地是不會移動的（但人會），所以土地的價值高低常取決於人們的聚集點所在（都市及其中心）。今天你繼承了父母在都市中的某捷運站附近的房產，這房產的增值，多來自於公共建設與整個都市的聚集效益衍生而出的土地需求。你什麼都不用做，就能夠輕輕鬆鬆收高租，或者賣出套利。但你收到的這些錢，都是有人去付的。這些人在都市裡工作，將其20~35%的所得貢獻給你，或者把其歷年的積蓄加上貸款貢獻給你。而你什麼都不用做。
這就是亨利喬治在19世紀後半葉的美國所觀察到的。當時的美國，到處都在蓋鐵路。他看到那些地主，平白致富，然後再搜刮更多土地，繼續致富。跟馬克思幾乎同期，他們都關注著社會不平等的問題。但跟馬克思不一樣，他並不怪罪生產並擁有資本（機器、廠房）的資本家。他把地主從資本家裡區分出來 ，他認為地主只是佔著地就能坐享整個社會經濟活動成長的果實，是十足的不公不義。這些地價，既然因為公共建設（鐵路）以及人群聚集而來的需求而成長，這些「多出來」的地價，按理必須歸公。他主張，必須按「素地」課100%的地價稅（但按年分攤，年度稅率並非100%）。
所謂素地是指未經人為改良的地。按素地課稅，即是認可地主可能有改良此地的貢獻，將此部分扣除之後，其他都歸公。他並宣稱，收100%的地價稅，可以支應地方建設所需的所有經費。這就是他的單一稅主張。諾貝爾經濟學獎得主Joseph Stiglitz 與其共同作者Richard Arnott在一篇1979年的論文中證明此宣稱，亦即亨利喬治定理。美國與西歐的地方自治主要財源都是土地與房產稅，亨利喬治的學理便是主要依據。
孫文是亨利喬治的大粉絲。他在三民主義的民生主義第二講裡，清楚地引述亨利喬治定理，並且主張地價稅跟土地增值稅都必須實價課稅（即是按市場價值課稅）。這是《中華民國憲法》明訂地價稅與土地增值稅的來由。可惜，魔鬼都藏在細節裡。這些實價課稅的原則，卻被一些子法所踐踏。《平均地權條例》規定，每2年必須重新規定地價，而地方政府調整時主要是參考過去2年的「土地市價變動幅度，並綜合考量地方財政需求、民眾地價稅負擔等因素作最後決定」。這個子法授予地方政府裁量的空間，在台灣的實踐等於可以讓地方政府受大地主與建商左右而不按實價課稅。從圖二可見，台灣的公告地價普遍被嚴重低估。
在盧秀燕主政的台中市政府大降地價之前，已經有不少議員公開提倡調降公告地價。理由是2016年前市長林佳龍主政時，公告地價調高38.25 %，傷害了一般的平民百姓。這個說法既可笑又可恥。2009-2014房價地價狂飆，適時的反應地價上漲，不僅是台中市，其他五都也是。另外的五都中，當年調幅最低是台北市的30.38 %，而最高的是桃園市的34.56 %。因為台中的公告地價佔正常交易價格的比例長久以來都是六都最低，所以調幅比其他五都高些並不為過，而且調了之後該比例（14.61 %）仍是六都最低！
民眾自然希望課稅能免則免。但就公共的立場而言，課稅是必要的。從經濟學的角度看，課稅多少都會扭曲資源配置。但某個稅多課，其他的稅就能少課。因為土地本身無法移動。即使人會移動，但經濟活動聚集之地（都市）要變化也需要時間。所以著名的經濟學家Milton Friedman說「最不糟的稅」即是地價稅。以社會公平而言，也是要對富人多課稅。 房地產的擁有者，在社會上多數不能算是窮人。如果他們是窮人，那麼廣大的租屋者算什麼？
2016年那次調地價，所有地主都需多繳稅。但由於本來的稅就很低，而且自住用地在稅率上有優待，所以對一般地主增加的稅額很少。我有位台中的朋友住在一個市價約2000多萬元的透天厝裡，2017年繳的地價稅也才1600元。與所得稅或擁車的燃料稅與牌照稅等相比，這只是零頭而已！真正會對這樣的地價稅調高有感的，不就是那些擁有很多房產的大戶以及囤地的建商嗎？台灣的土地房產相關稅收，在2017年時，只佔政府賦稅收入（含國有土地的孳息以及賣地收入）的12.7%，但在新加坡這個數字是30.6%。台灣真是個縱容地主的國度！
此次台中市大降稅，不但沒有任何正當性，更狠狠地提醒我們實價課稅的原則是如何地被踐踏。在這個實價登錄的年代，要實踐實價課稅很簡單，實無理由繼續給予地方政府對於地價的裁量空間。地價稅與土地增值稅仍應是地方稅。所以，實價課稅對於地方政府的財政自主更是有直接的助益。
《平均地權條例》必須修改：地價評議委員會必須裁撤，公告地價與公告土地現值應由內政部指定專業機構依實價登錄的資料來估算。相對於正常交易價格，中央政府可以設定一個固定的比例並逐步調升。如此一來，可以消弭地方政府與大地主與建商的勾結管道、加強地方財政自主，並且有助於抑富濟貧。更重要的，這是提高土地與房產的持有成本的一環，能減少過多在房地產市場的游資，鼓勵資金往實業移動。這不僅是抑制房價拼居住正義，也是拼經濟的正道。
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