陳方隅：推進美台關係正常化的《台北法案》

陳方隅／美國密西根州大政治所博士候選人、華府智庫訪問學者

美國時間10月29日，美國參議院的院會以「無異議同意」方式通過了《台灣盟邦國際保障與強化倡議法》（因其英文縮寫而簡稱《台北法案》，TAIPEI Act）；隔天（10月30日），眾院外交委員會也通過眾院版本，送交院會排案審議。

院會即是所有議員都參與的場合，在這邊通過相當於台灣的三讀通過（不過，美國兩院權限一樣大，每個法案必須要參、眾兩院都通過，並協商出一個最終版本，之後才給總統簽署成為法律）。無異議同意（unanimous consent）是美國參議院院會的一項議事規則，通常由法案的提案人所提出，可以直接提請議長裁決通過該案。

如果有任何一位議員反對，則該案就不成立，退回到院會等待排案審議。在進行這個程序之前，通常會由民主黨與共和黨的黨團，以電話的方式打給每一位議員徵詢意見（稱為熱線hot line），確定沒有人反對之後，該提案議員就可以提出「無異議同意」的要求。這種方式可以跳過排案程序，越過院會裡面眾多等待排案審議的案子。

最近有不少人對台美關係提出質疑，認為看不到「實質」進展，也有人說國會議員們對台灣相關法案的連署人數不多，所以認定台美關係並不好。

事實上，從議事程序來看，連署人數並不重要，尤其是那些最終目的是要通過的法案，只要可以繼續在立法程序上前進即可，重點是要取得「委員會」領袖的同意（尤其兩院的外交委員會。美國國會是以委員會為中心，相當於是法案的二讀程序，而院會通常會依委員會的決議來通過法案，相當於三讀。）

對照台灣國會，委員會也是審議的中心，但過委員會之後的二讀程序以及黨團協商這樣的程序，可能會使法案最後的樣子離委員會的決議很遠。這幾年來，台灣相關法案通常都可以取得兩院當中的兩黨領袖支持，而且後續取得兩黨共識的機會很高。先前《台灣旅行法》在參院就是用無異議同意的方式通過院會，代表著沒有任何一個人反對。

通過這些法案對台灣的意義是什麼呢？在美國國會當中，有許多法案原始目的並不是要拿來通過的，而是用強烈的語氣來傳遞訊息和立場。《台灣旅行法》最原始的版本就是屬於表達立場的道德型法案，最先是由FAPA（台灣人公共事務會）成員們與國會議員共同協調與起草。後來經過各方遊說國會議員之後，提案人同意改寫內容變成可以交付審議的版本。這樣的改寫很常見，最常使用的方式就是把強制要求行政部門要做的事情，改成比較一般性的大原則，這是由於國會很清楚在外交上的具體作為，仍是以行政部門方面為主。

雖然這類法案的「強制程度」並不高，但是，國會的立法仍然非常重要。在型式上，那是明文規定的國內法；實質效果方面，例如《台北法案》當中就表達了對中國挖角台灣邦交國的作法嚴正關切，並且敦促行政部門必須要有所作為，明列出美國要幫助台灣參加的國際組織。也就是說，它提供重要的法源依據，提供一個最起碼該做事情的底線原則。

如果沒有這些立法，行政部門仍然可以有很多作為（例如《台旅法》當中規定的高層互訪），但卻會被許多內規所綁住。而這類的立法就是促請行政部門要更積極作為。《台北法案》比起《台旅法》（甚至是《台灣關係法》），意義又更進一步，因為這是美國首次用「國內法」的方式，來規範美國對台灣外交關係的政策原則。

由於中共因素，台灣的國家地位特殊，這類法案可以幫助我們在眾多的不正常狀態當中，漸漸邁向正常化。所謂台美關係的「實質進展」，對很多人來說可能感受不到，但當我們的官員們愈來愈可以「公開地」和美方行政官員同台，軍售的方式是透過美國國防部以各單項審查的方式進行（而非以往的包裹表決），且名列外國合作夥伴清單，美台之間互動由愈來愈多「國內法」來做保障，這些種種正常化的作為，都是持續的且重要的進展。