許福生：落實保障婦幼安全 讓跟騷法更明確可行

許福生／警大法律系系主任
 
「跟蹤騷擾防制法」草案於今年4月30日黨團協商時，警政署以草案與其他法律重疊、案件量大恐排擠治安維護工作為由，懇請暫不推動，最終決議由內政部重新檢討。現代婦女基金會等團體日昨在立法院召開記者會，呼籲立法院盡快完成「跟蹤騷擾防制法」立法，回應人民與婦女團體的期待。內政部隨即發布新聞稿表示，政府非常重視國人安全，對婦幼安全的保護更不容有一絲一毫疏漏，但因跟蹤騷擾行為的加害人常屬病態行為，相關防範、執行及調查等作業非單靠警察所能獨力完成。
 
事實上，本草案當初立法設計是採取循序漸進、逐步加壓、先行政後司法，以保護個人身心安全、行動自由、生活私密領域或資訊隱私，免於受到跟蹤騷擾行為侵擾，並維護個人人格尊嚴。於是明定警察認為有事實足認被害人有受跟蹤騷擾行為之急迫危險者，可核發警告命令；若2年內再犯，被害人可向法院聲請防制令，行為人違反防制令，最高處3年徒刑或併科30萬元罰金。如此立法例雖參考日本「癡纏行為等管制法律」，惟就目前立院所協商的跟蹤騷擾防制法草案，確實仍有一些未盡完善之處，需要再更周延考量，以讓本法更明確可行。
 
一、就法案名稱而言，目前法案名稱黨團協商結果為「跟蹤騷擾防制法」，惟基於《家暴法》已有使用跟蹤及騷擾之定義，為有效區隔，贊同使用政院版的「糾纏行為防制法」名稱，且用「糾纏行為」，更可突顯本法反覆或持續行為，使人心生不安，足以影響正常生活或其他社會活動之特色，且符合台語稱呼「勾勾纏」。
 
二、就跟騷行為定義而言，何謂無正當理由?何謂與該本人社會生活關係密切之人?何謂反覆或持續為下列行為?何謂使心生不安，足以影響正常生活或其他社會活動?行為態樣類型問題？諸多不確定法律概念判斷困難，均有必要再深入檢討。就以跟蹤騷擾行為設計概括條款而言，原草案未於跟蹤騷擾行為定義之各種行為後加上概括要件，以避免違反罪《刑法》定原則，惟於立法院內政委員會審查時，多數委員認為無概括要件保護不足，而且《德國刑法》238條跟蹤騷擾罪亦有概括條款之規定，因而於糾纏行為定義加入概括條款，周全被害人保護，如此也增加本法要件上判斷的困難。
 
又以行為人主觀要件而言，原草案設計主觀要件係為限縮跟蹤騷擾行為之範圍，聚焦於防制基本態樣之跟蹤騷擾行為，也可排除如債權人或集團討債或是新聞跟追採訪等行為。惟於立法院內政委員會審查時，多數委員仍擔心主觀要件不好查證或限制過多，因而將主觀要件刪除，改以無正當理由作為要件，警察機關較易查證，然如此也擴大了打擊面。
 
三、就警察機關核發警告命令而言，原草案未交由警察機關核發警告命令禁止行為人再為糾纏行為，以避免違反《憲法》第8條正當法律程序保障人民身體自由意旨之爭議，惟於立法院內政委員會審查時，多數委員認為現行法令缺少即時有效之保護機制，而因加入警察機關核發警告命令機制，提供被害人即時之保護。警察機關核發警告命令除牽涉到侵害人權之虞外，亦關聯者是否有跟蹤行為之認定，如再不易認定的情況下，確實也會引來大量的行政訴訟之救濟問題而增加警力負擔。
 
四、就以其他法律競合問題而言，本草案當初未設計是考量競合不是問題，要以被害人主觀上最有利方式去選擇就好，惟未避免爭議，未來可設計對其他適用法令有排除規定。
 
五、就跟蹤騷擾是犯罪而言，目前草案對有跟蹤騷擾行為者是處予罰鍰而非科予刑罰，惟《德國刑法》238條跟蹤騷擾罪及美國加州跟蹤騷擾罪直接認定就是一種犯罪，因而有主張跟蹤騷擾就是一種犯罪；惟本法採循序漸進、逐步加壓、先行政後司法之立法例，不直接將跟蹤騷擾認定就是犯罪，未來確實也可考慮刑事及行政混合並行模式，於《刑法》明定跟騷罪。
 
六、就有關本法證據蒐集問題而言，由於跟騷行為不易蒐證、不易辨識及事涉個人隱私被害人可能不提供，若未賦予員警強制調查權限或無法依通保法調閱通聯，可能不易查證，將喪失本法保護個人身心安全之美意。
 
七、就有關本法有效性問題而言，有許多是瘋狂偏執者為之，而其需要的是強制治療輔導而非靠大量警力的制約，因而本法第19條有關防制令之設計，未來有必要納入命行為人完成加害人處遇計劃，以強化本法防制跟騷行為之有效性。
 
八、就建立被害人支援體系而言，本法屬廣義犯罪被害人保護體系，惟草案卻無對於「被害人支援體制」之規定，只附帶決議：為保護因跟蹤騷擾行為遭受身心危害之受害人，使其得尋求相關資源之協助。依本法第27條制訂之施行細則應納入被害人保護扶助措施之相關規定，以維護、保障被害人之身心狀況。母法未加入「被害人支援體制」誠屬可惜，未來在檢討時有必要在母法中明定，如同日本「癡纏行為等管制法律」，便詳細規定了對被害人之支援，即對被害人之支援，必須有完整的對策，方足以防止被害之發生。
 
九、就相關機關協力合作而言，本法並無如《家暴法》第4條所定主管機關及目的事業主管機關應就其權責範圍，應全力配合之規定，只在第2條立法說明指出中央及地方主管機關與相關機關應就其權責範圍，針對跟蹤騷擾行為防制之需要，對涉及跟蹤騷擾行為相關業務，應全力配合。如此在欠缺明確法源的情況下，將來對於跟蹤騷擾行為的整體防治網絡，內政部又如何尋求其他目的事業機關的合作，未來在檢討時有必要在母法中明定。
 
十、就量大恐排擠治安維護而言，警政署目前以受理報案系統「跟蹤」、「騷擾」及「糾纏」等關鍵字檢索，雖數據並不精確，但推估每年約7,600件左右跟騷行為案件，若再加上家暴、性騷擾案件約有2萬5000件多件，數量相當可觀。倘若本法施行後，除上述對象已明的案件外，對象不明的案件也會浮現出來，再加上本法增加跟騷行為案件之調查、現行跟騷行為之勸阻或制止、核發警告命令、罰鍰及執行防制令等事項，其對於警察機關原有之勤業務將會產生嚴重衝擊，排擠維護治安及交通之警力，確實是值得注意。
 
有鑑於此，為增強本法執行之可行性，應補強個別法令之不足，如參考《德國刑法》第238條之規定，於《刑法》增訂304條之1跟蹤騷擾罪；另參酌本草案第3條跟蹤騷擾行為之概念，重新修正《社會秩序維護法》第89條第2項規範之類型；又可擴大《家暴法》第63條之1的「親密關係之未同居伴侶」概念，以擴大《家暴法》之保護對象。
 
最後，危機就是轉機，為因應加強保障婦幼及國人的安全，應整合警察犯罪被害人保護體系，可思考將警政署的行政組、防治組及刑事局的犯罪預防科整併為「犯罪預防局」，與「刑事警察局」並行；將直轄市、縣市警察局防治科、犯罪預防科及婦幼警察隊與少年警察隊合併為「婦幼保護警察大隊」，與「刑事警察大隊」並行。將現行「犯罪被害保官」跟「家防官」整合，成為真正的「犯罪被害保護官」，將其角色擴大至心理急救所言8項核心行動的服務，歸於警政署防治組主責；又各分局偵查隊最了解偵查狀況，也需要建置「犯罪被害人聯絡官制度」，並再強化員警保護業務之教育訓練。如此整個警力配置須再重新檢視，以落實政府真正非常重視國人安全，對婦幼安全的保護更不容有一絲一毫疏漏的政策。