​警大博士生：警察績效制度是治安工作的原罪嗎？

吳志勇／中央警察大學博士生
 
警政署於去年（107年）執行「斬手專案」，鎖定詐欺犯罪集團的「車手」為偵辦目標，但今年2月21日報載，6名警員，為了績效，因送達程序不合法，被新北地檢署依偽造公文書及妨害自由等罪嫌起訴（下稱本案），警察的「績效制度」的問題再度被提起，治安工作本質上與績效制度有著密不可分的關係，究竟是目標錯誤，還是手段錯誤，是值得討論的。
 
第二次世界大戰期間，美國麻省理工學院克爾特・李溫博士（Dr. Kurt Lewin）從觀察家庭主婦購買食物習慣的行為，啟發他「目標管理」的構思。他認為設定目標為我們日常生活的一部分，不但個人應有目標，整個組織機構亦應確立目標，有一定運作方向。此理論後來由被譽為「現代管理學之父」彼得・杜拉克（Peter F.Drucker）極力倡導，在各類型組織機構中實施，其更提出膾炙人口的名言「Management is doing things right; leadership is doing the right things.（管理是把事情做對，領導是做對的事情）」講的就是目標與手段間的關係。
 
現代企業組織的關鍵績效指標（KPI）是衡量管理工作成效最重要的指標，其透過數據化管理的工具，客觀地衡量公司、員工及事務在某時期表現量化與質化的一種指標，可協助優化組織表現，並規劃願景；杜拉克也曾說，關鍵領域的指標「KPI」，是引導企業發展方向的必要「儀錶板」。
 
再回來討論警察的目標，也就是警察的4大任務，依《警察法》第2條規定：「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。」所以警察目標為公共秩序維持，而犯罪偵查也是秩序維持的一環，為法律所賦予的目標應該不會有錯；那是手段錯誤嗎？本案的爭點在於通知書製作與送達合法與否，而問題的源頭在於《刑事訴訟法》對於通知書之要式記載有明確規範嗎？
 
我國《刑事訴訟法》第71條拘票、第85條通緝書、第102條押票、第128條搜索票等令狀之要式記載規定，但同法第71-1條僅規定「由司法警察機關主管長官簽名」外，並無其他形式要求，因此通知書究竟為「觀念通知」的例示，抑或強制處分前「法定要式的列舉」，法界有不同的看法，不全然同檢察官起訴書所載之見解。
 
「觀念通知說」（姑且稱之）認為：一、從法條文義解釋、體系解釋而言，通知書之法律規範不明確；二、通知書的法律效果無強制力；三、通知書的送達與否並非檢察官判斷核發拘票與否的唯一要件，檢察官仍應考量嫌疑人涉案程度、證據保全等因素，獨立判斷，換言之，嫌疑人未依通知書到場的法律效果，僅是敦促檢察官核發拘票的示警，檢察官並不受其拘束。
 
四、通知書之效力並不等於傳票之效力，「一般拘提」有傳喚前置主義的適用，即《刑事訴訟法》第75條規定「經合法傳喚，無正當理由不到場者，得拘提之。」但是通知書並無準用或適用「傳喚」之效力規定，即俗稱「抗傳即拘」之效力。
 
五、傳喚之方式，除了書面要式，還有「陳明到場」及「面告到場」，並不拘泥於「書面要式」，只要將傳喚之意思通知嫌疑人或被告即可，然而為何「強制力高之傳喚」無「僅限書面要式」之要求，「毫無強制力之通知書」卻要「僅限書面要式」，兩者輕重倒置。
 
六、從歷史解釋而言，依民國71年7月23日新增《刑事訴訟法》第71-1條之立法理由「一、參照修正草案第二百四十五條第二項規定，司法警察官、司法警察得訊問犯罪嫌疑人，爰增訂本條第一項，規定司法警察官或司法警察得使用通知書，通知犯罪嫌疑人到場接受詢問，俾資配合。」
 
簡言之，《刑訴法》第71-1條係為配合第245條第2項司法警察（官）訊問被告或嫌疑人而增設，並非傳喚前置主義的適用。因此，歸納上述說法，本案是否依公文書製作格式掣發的通知書即非問題所在，只要是公務員通知嫌疑人到場而職務上製作之文書即可，甚至電話、Email皆可，只要是觀念通知，不拘形式，均有通知之效力，如此一來，本案並不存在偽造公文書之問題，惟一要求通知書為書面要式的理由可能僅在於「通知送達舉證」之證明效果。
 
績效制度，大到國家，小到個人家庭，跨越古今所在皆有，若批判績效制度的存在是壓垮警察的最後一根稻草，只是糢糊焦點，見樹不見林；問題如果出在績效制度的執行面，有錯即改，切勿匿過飾非，但是如果是法律的疏漏，則不能將責任強加於警察身上。
 
詐欺案件在台灣無法稍減，在於刑輕利重，犯罪紅利大於責任成本，這是眾所皆知之事；個人經驗上曾遇過嫌疑人被解送地檢署，解送人員回到勤務處所前，已看到嫌疑人在街上趴趴走，讓人不勝唏噓；個人大膽的推論：詐欺案倡獗導因院、檢的輕縱與輕判。
 
拜讀李奇律師在《蘋果日報》發表的大作，只有兩個心得，貶抑警察、吹捧院檢，如此而已，對事情的討論一點幫助都沒有，其認為只要高舉改革及程序正義的大旗即可不敗，殊不知民眾對院、檢信任度已達新低，院、檢競逐信任感倒數第1名不自知，實為世界奇觀，難道律師界也要競逐一下嗎？近期民眾的「私法正義」怒火不就是警訊嗎？古諺有云：星星之火，足以燎原，慎之！

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