​黃武雄：選後公投怎麼辦？

黃武雄／台大數學系退休教授

2018九合一選舉過後，社會對於公投的過程與定位迭有批評。目前各界正在醖醸修法。
 
討論修法之前，我先說一段有趣的故事。
 
1、
2017年底，把鳥籠《公投法》補正，確實是民進黨執政最大的貢獻之一。《公投法》一經補正，台灣便正式納入直接民主，還政於民。這是民主進程的里程碑，可惜整個社會似乎無感。
 
執政黨本身，沒有意識到自己深化民主的重大貢獻，細心規劃公投，使合理運作；人民與社運團體，也不知道自己已經當上主人，有了管道參與政事，直接選事，而非像過去只能間接的選人去做事，又不知道那人到底可不可以信任。
 
弔詭的是，在野的國民黨卻有敏銳的政治嗅覺，發覺可以利用《公投法》，去刷自己的存在感，擴大自己的分貝。
 
例如，環保團體反對深澳電廠，還在沿用老方法連署抗議，被動的期望執政者收回成命，卻不知用同樣的能量，去擴大連署公投，主動責成行政部門撤回。
 
反而國民黨知道可以善用公投。幾十年來國民黨一直是超級開發黨，長期不顧環保，只顧開發。明明是它在執政時期，通過興建深澳電廠，去年在野時，竟然提議公投反對興建。
 
政治作為的後效，時常不可預測。二、三十年來，政情變化萬端。國民黨一直反對公投，等公投一旦實施，它卻第一個提出公投案，坐收政治利益。
 
歷史真是反諷。2004年，民進黨提案公投，被批評「公投綁大選」。意謂當時執政的陳總統，企圖藉大選時，大家都出來投票的機會，衝公投人數過半。
 
當時，強化國防與對等談判，兩個公投案，皆由陳總統提出。但依《公投法》規定，提案通過的門檻極高：投票人數，未達選舉權人數之半，則公投案自動失敗。國民黨只要發動抵制投票，公投便是白忙一場。
 
到2018年，國民黨提案公投，竟然反過來，變成「大選绑公投」。因主流民意反對空污，反對同婚，而大幅抬高保守勢力的席次。
 
太有戲劇性了，台灣的政治舞台。
 
（註：我個人明知國民黨的反對深澳的提案，只為博取政治利益，我也知道10月初，英賴政府亦已宣布停建深澳，但我仍與國民黨提案者的立場一致，投票反對興建。原因無他：對事不對人，是做人的原則。）
 
2、
回到目前公投的修法。
 
公投是為了催生公民社會；不是為了決定國家的大方針。尤其在現階段，台灣才剛擧步，從「前現代的社會」走出來，開始要過渡到理性成熟的社會。台灣人民對公共性的認識，還在萌芽階段。
 
大量涉及國家大計的公投，沒有充分的公開討論，又不經過長時間的沈澱，會造成社會國家的大動盪。
 
去年10月間，我寫了一篇文章《公投的另一半呢？》，其中有兩個論點：
 
一謂公投之前，沒有充分而長時間的公共辯論，容易流為民粹。二謂地方性公投的條文，必須趕快補正，才能有效促成公民社會。
 
3、
台灣經過半個多世紀的威權統治，其中包含37年的軍事戒嚴，人民疏於接觸公共事務。
 
從地方性公投做起，例如在村里鄉鎮，就當地的議題，舉行局部公投，最能促成公民意識的覺醒，譲人民學習如何在公領域，就事論事，思辯對話，提升人民參與社會決策的能力。
 
即使公投做成的決策錯誤，因為只涉及局部，社會付出的代價有限，修復容易。
 
Small is beautiful（小就是美）的精神，就在這裡：小規模的社會，事事透明、回饋迅速、易於修正後，再出發。
 
4、
地方性公投，不只是縣市層級，村里鄕鎮的層級，亦需包含在內。這很關鍵。
 
區域規模越小，人民越能了解公投議案內容的利弊，對公民社會的促發，越有幫助。
 
我把從村里鄉鎮層級，到縣市層級的公投，都稱為「地方性公投」，或更明確一點，稱為「區域性公投」。
 
舉幾個例子說明，什麼是適合做區域性公投的議題？
 
a. 在區域內市場，或在某幾個指定的市場，汽機車不能進入，但市場的居民例外，可憑證通行；
 
b.（縣市層級）市內的巷道，行人與單車優先，汽機車盡量走大馬路。屬鼓勵及勸導性質，不强行取締；
 
c.區域之內的某街路段，改成徒步區，但公務車及在地居民例外；
 
d. 區域中某條道路不拓寬。［屬消極性質，反對拓寬，而非要求拓寬］。
 
e.（縣市層級）山海偏鄕，需要方便的公共運輸，便於老弱婦孺使用，發展在地經濟，吸引觀光客，並紓緩人口往都市集中。
 
f. 區域內的公害問題，如焚化爐、高汚染工廠設廠、核廢料設置⋯。（屬鄕鎮或縣市層級的公投）
 
這類局部性議題的公投，有助於公民意識的提升。
 
因此地方性公投的條文必須儘快立法，但注意立法時，必須縝密規劃與討論。
 
5、
公投有幾個重要原則必須維持：
 
a. 由憲法保障的基本人權不能公投。
 
b. 在現階段，國家主權不能公投。主張獨立公投者，必須了解，目前在對岸武力威脅下，人民因擔心引發戰爭，獨立公投結果不同意的機會很大。一旦不同意，等於昭告國際，台灣人民不想獨立，對台灣非常不利。況且若獨立公投成案，統一公投也會跟進。台灣將進入動盪不安的局面。
 
無論如何，維持現狀，還是現階段台灣民意的主流，也是両岸關係的平衡點，不能因一廂情願把它打破。
 
c. 公投前，必須有長時間的公共討論，時間不能倉促。例如全國性議題成案，必須一年以上，才能實施公投；地方性公投則至少須半年。
 
由於公投是直接民主，目的在補代議民主之不足，公投議案未投票前，行政部門仍依正常程序在運作。
 
討論時間拉長，固然影響行政部門施政方向，但無礙其行政效率，只是屆時可能修改施政方向，造成浪費。但這是民主必須付出的代價。
 
d. 為使公投前公開論辯，充分而廣被，譲人民了解提案正反雙方的利弊，政府必須釋出一個頻道，日夜播放。同時以補助方式，鼓勵各電台舉辦公共論辯公投議案的節目。
 
e. 公投議案，可以接受網路連署，節省人力物力的浪費。現今規定紙本連署，手續繁瑣，只有具備龐大動員能力的組織，才能提案，有違公民參與的精神。
 
6、
地方性公投的提案，為防止過份浮濫，又要尊重公民參與的權利，可設二階段制衡（check and balance）的機制：
 
由縣市政府成立「公投議案消極性評議委員會」，區域性公投議題，除不涉及基本人權之外，於連署完成後，若經評議委員會評定仍有爭議者，需經兩階段公投，各需半年公開論辯。
 
第一階段，即由區域內公民篩選議題，先公投決定是否值得成案；若值得成案，才進入第二階段，就議題本身公投。
 
6、
這次公投修法，必須深入了解公投的定位，公投在現階段的重要意義。不能反應式的只把門檻提高，逆道而行。
 
公投涉及民主深化這個重要課題。此文所提只是拋磚引玉。如上所述：
 
二階段制衡，有無更好的方案？
又何謂有爭議性的議案？
還有，在全國性公投如何設定議題制衡的機制？
 
等等都需集思廣益，延攬法學専業學者、社運人士、政治與公共行政人才，深入探討，擬訂修法方案，並補足地方性公投條文，以利早日運作，促發公民社會，深化民主。
 
台灣經過九合一大選，執政當局應該體認政策立意雖好，但細膩運作，同等重要。

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