對抗空污 成敗關鍵在正義問題

王瑞庚／台灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心助理研究員

持續多年的反空污大遊行，今天（11日）將在高雄持續點燃全台對空氣污染的關切。環保署兩年來做很多事，但10年以上老車加嚴以及燃煤電廠新設或退場等事件引起不少爭議，甚至衝擊選情。許多媒體或民眾來問我，總是希望釐清「數據」：老車排污多還是燃燒生煤？

筆者手上當然有多份研究報告，可以提供問者數據，但我總是要強調，假設有一份最新的報告，發現A交通工具污染貢獻佔45%，另B產業污染貢獻佔45%，甚至假設報告在學界沒有爭議。應不應該讓原先合法的A交通工具與B產業禁止上路和停工？由誰決定？如何決定？何時實施？ 

台灣現階段要對抗空污，成敗關鍵在正義問題。「正義」白話講就是做正當、正確的事。學理上，筆者要引用Rawls的正義差異原則：（政策）它應該讓社會上最不利的成員獲得最大好處。政府在讓環境變好的轉型過程中，應考慮如何保護受損失者，如何做到盡可能有共識的公平。

根據新版《空氣污染防制法》環保署訂出加嚴10年以上老車辦法，最受衝擊族群柴油車約7萬餘輛，二行程機車約90萬輛。機車單價較低，但二行程機車族群中，仍然有為數不少換不起車的弱勢者。

舉一個真實案例，小惠上要照護臥床18年長者，下要養未成年小孩，她到處趕時間幫傭、煮菜，靠的是一輛「別人送的20年二手二行程機車」，談到換車她很難拿出錢來。一輛柴油車可能是一個家庭的生活寄託和希望，不能被簡化為數字。環境立法固然有溯及既往的正當性與前例，但仍應兼顧信賴保護原則。

貸款買大車，靠行營運養家，民眾相信只要按照購買時的環保標準，定期檢驗，他可以使用到不能再修。但是現在新的標準下來，舊車不能用，政府只能提供「優惠貸款」，以目前補貼幅度，優惠貸款可能只是增加負債。環境品質提升是全民共識，由誰來決定誰付出代價？

聯合國剛推出一份「亞洲與太平洋地區空氣污染科學解決方案」，報告將清淨空氣措施由淺入深的前兩個組合，最多可讓PM2.5年均濃度降至20µg/m3。

報告指出，若要達到WHO年均10µg/m3的建議值（台灣2017年PM2.5平均手動測站18.3µg/m3、自動測站20.7µg/m3、但中南部大多數地區仍在23µg/m3－30µg/m3區間），必須進入第三層組合，手段包括提高再生能源使用、家戶能源效率、電動化和大眾運輸、改變稻田管理與煉油製造業等。每項都關乎人民利益得失和正義問題，很多是台灣正在發生且討論的重大議題。

正義問題沒有處理好，民眾對空污政策就會反彈，政策反而又得轉彎。按照科學數據，加速淘汰老舊柴油車對空氣品質將有相當的助益，但政策最大的挑戰在於，加嚴老車標準，業界和駕駛的損失如何補償？

我的意見是：大車需要優先盤點清楚台灣靠行生態下，每個業者、車主與駕駛複雜關係，機車則需要考量車主的社經條件，雖然目前各縣市對中低收入戶二行程機車換購電動車，皆有優惠補助方案，但中低收入戶在台灣僅32萬餘人。筆者建議可以進一步鑑別從最弱勢者到承受力最大的族群，給予「應補償對象」全額到從優不等，更多元的差別補助方案。若增加大車補助額度，這樣的方案可能是幾百億甚至幾千億的代價，但早在2014年學者馬鴻文和鄭尊仁等研究估計，台灣若達到美國PM2.5年均標準的12µg/m3，最低健康效益達1.15至2.46兆元，因此這項空氣品質與正義的社會投資絕對是合理的。

況且，民眾早已意識到空氣品質不公平問題，2017年反空污的主訴求即「終結一個天空，兩個台灣」，民眾都意識到空氣品質是正義問題。由此可見，政府更不能只靠科學實證做決策。政府願意花百億、千億做大建設值得肯定，但是否應該優先進行「符合公平正義下改善空氣品質」這件事情，更能得到民眾支持？