作者:沈有忠（東海大學政治系副教授）
近日修憲議題再起，總統制、內閣制、半總統制（雙首長制）何者適合臺灣？彷彿時空錯置，像20年前一樣，又成為政界、學界討論的議題。1996年的總統直選與1997年的憲法增修，將臺灣從「改良式議會內閣制」帶往「總統主導的半總統制」，有當時達成民主化階段性目標的氛圍以及主要政黨對選舉利益的算計。今日再談修憲，政黨的算計仍難免除，但氛圍已經從對民主化的期待轉變成如何提昇民主治理品質。諷刺的是，過去對民主化階段性任務的期待，寄託於一個直選且有領導政府權力的總統，而現在所追求民主治理品質的提升，卻是想要透過防止總統過度濫權來實現。
總統的產生與黨政定位
這一波憲改的討論，主軸在於如何讓總統「權責相符」，以修正過去對總統「有權無責」的批判。既然是以總統為修憲的核心，不妨就從總統的產生方式與黨政定位、總統與行政院的關係、總統與立法院的關係、等四個角度來思考修憲的可能，而不用急著包寡式的思考往內閣制或是往總統制修憲的類型轉換。
首先是總統的產生，可以從要不要總統、直選或間接選出、如何選這三個問題來討論。中華民國做為民主共和國，主權歸屬全體國民，是憲法對國家本質與主權的規範，此點無庸置疑，國體與主權歸屬也不會是此次修憲的內容。既然如此，維持主權在民的共和國體，總統仍然是必須要有的憲政機構，不可能用仿英或是仿日的「君主立憲」體制。如此一來，透過象徵性且虛位化的君主以免除國家元首擴權的君主立憲式議會內閣制就排除在選項之外。那麼所應思考的就成為總統直選或間接選出。
若採用間接選舉，試著朝向共和式的議會內閣制的話，因為已經廢除國民大會，因此只可能用選舉人團或是交由立法院間接選舉。選舉人團的方式相當複雜，且過程冗長，要先設計選舉人團的規模、代表性、以及選舉人團的產生方式、再討論選舉人團選出總統的辦法。若沒有相當成熟的市民社會以及民主經驗，或是歷史上的傳統。以世界上採用選舉人團的國家來看，美國、芬蘭、德國（半選舉人團），也均屬歐美國家，在亞洲地區沒有案例可供參考，此一制度在臺灣實施的效果仍難評估。若交由立法院間接選出，以現在民意對立法委員信賴程度偏低的氣氛下，也不容易說服國人將總統一職（即便是虛位化）交付給立委諸公選舉產生。
至此，問題就成為若維持直選，是否調整選舉方式。可以思考的是在現有選制中作微調，亦即從相對多數決改成兩輪絕對多數，這是變動最小，但確保總統正當性的一個途徑。也就是在現行制度下增加門檻條款，若無候選人在選舉中獲得過半的選票，則由前兩名進入決選，確保當選者有過半的民意基礎。過去採用相對多數，有選舉的利益算計，但經過兩次政黨輪替，再歷經此次基層選舉的衝擊，傳統的政黨政治已經鬆動，兩輪絕對多數決可以涵蓋較多的無特定政黨支持的選民，也有助於政黨的合作，而非極化與撕裂。
在黨政定位的議題上，總統既然預期代表國家利益而非政黨利益，尤其選制朝向涵蓋中間選民的兩輪絕對多數來調整，那麼總統的中立與「去政黨化」是一個可以思考的改革方向。近來對總統諸多批判的意見之一，包括了總統兼黨主席，容易將其意志藉由影響黨籍立委進而影響立法院。不僅如此，因為總統也握有行政院長的任命權，因此總統等於直接掌握行政院與政黨，然後間接影響立法院。
這種以黨領政的問題，權力高度集中於總統的身上，可以藉由總統去政黨化加以淡化。選舉的時候免除不了政黨的動員與競爭，但選後可以透過憲法的規範，要求免兼黨職與政黨活動，這也是許多新興民主國家在凸顯總統中立的作法，台灣亦可以思考此一方向的可行性。
總統與行政、立法的關係
在總統的權責部分，可以分成人事權與決策權來看。依照現行憲法，總統有絕對的人事權，不用考量立院生態逕自任命行政院長，而立法院因為擔心被解散，不易行使倒閣權。這使得總統完全掌握了行政院，憲法中要求行政院對立法院負責的精神亦遭扭曲。此外，現行憲法中，總統的決策權相當低，不僅無法提案、參加行政院院會，亦無法主動提出法案的覆議權或是提出國情諮文的權力。僅有定位不明的國家安全會議作為諮詢機關，而國家安全會議也正是近日總統權責不明的眾多批判焦點之一。
要改善此一現象，或許可以倒過來思考，亦即將總統的人事權撤除，然後賦予部分的、受到監督的決策權。這樣的思考點在於，總統中立化以後，政府負責的對象應回歸憲法精神，也就是向立法機構負責。行政院院長的產生可以由立法院推選後交由總統任命，或是至少恢復立法院的人事同意權，以落實行政院對立法院負責的內涵。在決策權的部分，適當的賦予總統在兩岸、外交、國防事務上的提案權，但必須有利法院相對應的監督機制。此外，重大議題交付公民投票的權力，也應保留給總統，讓總統握有對爭議法案交付公民仲裁的權力。其他例如否決權（覆議）、考、監兩院的提名權、大法官提名權等，均可保留。
在這樣的配套設計下，總統有制度性權力影響部分決策，可以矯正現階段總統僅有人事權最上游的權力，然後要兌現選舉政見或是實踐意志僅能透過政院人事或黨籍立委來影響決策，成為幕後影舞者的狀況。
落日條款、立院選制與其他
回到本文標題，要避免政黨的選舉算計，「落日條款」或是分階段實施或許可以一併考量。這樣對國民黨、民進黨估算2016的選舉利益時，較不會有立即的衝擊，可以降低政治人物短線操作的風險。除此之外，因為修憲的標的在於重新強化行政院與立法院的關係，立法委員的選舉辦法甚至是席次數目，亦應一併考量。因為立法委員的選舉制度將直接影響立法院的政黨政治，包括黨紀問題。聯立式的單一選區兩票制，具有和總統兩輪絕對多數選舉類似的制度效應，有利於政黨的結盟和趨中。若再進而考慮降低5％的門檻，可以適當保留小黨的影響力，降低單一政黨同時掌握立法與行政的風險，甚至可以引進其他受到關注的社會議題，例如環境、婦權等。
最後，像是投票年齡下修、公投條款等相關議題，亦可在這一波修憲中配套思考，以免持續性的制度調整，產生排擠或是牽制效應，也避免社會動能喪失導致後續議題失去持續改革的可能。
1990年代的台灣，憲法修改像是分期付款，頭痛醫頭、腳痛醫腳的切香腸模式修憲，引起社會詬病，更讓憲法的正當性受到。此次修憲議題再起，廣徵民意，甚至以類似「公民修憲會議」的方式讓民間的聲音適當的影響修憲內容，並且在黨際之間充分協商，才能降低過去修憲受到少數政治人物，或是政黨的選舉算計所造成的負面影響。
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