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對外經貿談判的Reformat

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作者:吳建輝(中央研究院歐美所助研究員、歐洲大學研究院法學博士)國內國際經濟貿易談判重要智庫中華經濟研究院WTO與RTA研究中心李淳於《蘋果日報》發表「讓服務貿易審查Reset」一文,主要有兩個重點,其一為藉由「憂心清單」審查服務貿易,其次為藉由兩岸服務貿易協議加入跨太平洋夥伴協議。然而,服貿協議所凸顯的問題,並不僅限於國會審議須reset(重置),而係對於對外經貿協定之法治,應予以Reformat(格式化)。就此問題,主要涉及三個面向:其一為服務貿易協議離開多邊架構之危險,其二為國會對外經貿協定之參與並不僅在於事後敏感清單之審查。第三在於對於受影響產業之救濟法制仍然不足。而除了這三個國際貿易法之共同存在之議題,兩岸協議另涉及一在我國法秩序內如何定性之特殊問題。一、ECFA、服務貿易協議與WTO之區域貿易協定自兩岸經濟合作架構協議(ECFA)以來,馬政府一直強調ECFA係WTO架構之區域貿易協定,將依循WTO規範通知WTO;同時審議服務貿易協議之過程中,馬政府亦一再以國際信譽為理由,主張未通過服務貿易協議,將影響台灣之國際信譽。然而,迄今,不論台灣與中國均未通知WTO,WTO之會員國在2010年7月5日與7月7日之貿易政策審查中,部分WTO會員國例如澳洲即指出,希望台灣儘速通知WTO。同時,WTO秘書處於2013年6月準備之WT/REG/W/75號文件中亦表示:台灣與中國簽署之ECFA,迄未通知WTO,因而,台灣作為WTO之會員,明顯違反WTO協定GATT第 24條關於區域貿易協定之相關義務,減損台灣之國際信譽,此其一也。行政機關或將援引Early Announcement即主張台灣業已通知WTO,然而,Early Announcement僅係2006年部長理事會為提高區域貿易協定透明度之機制,其目的乃在於使得WTO之會員國得以提早知悉相關談判之開啟,以及談判之進展。然而,Early Announcement與GATT第24條之通知,其法律意義有極大之差異。前者之目的在於增加透明度,促進其他WTO會員國對於相關談判之了解,後者則涉及相關區域貿易協定之WTO合致性,同時會影響是否開啟在區域貿易協議委員會之審查程序,亦即,ECFA未通知WTO,即違反WTO規範,從而,馬政府就ECFA簽署以來之諸多舉措,實違反WTO規範,並減損我國之國際信譽。依照ECFA之實踐,可以想像的是,服貿協議政府仍然不會通知WTO,此項作法不僅影響我國之國際信譽,同時,有離開多邊主義架構之危險。離開WTO協定之相關規範,台灣與中國大陸間之經貿談判,則只剩下兩邊政經實力之對抗,或是期待中國之讓利。亦即,行政機關未能將將GATT第二十四條與GATS第五條關於RTA之規範(分別要件乃係substantial all the trade以及substantial sectoral coverage),轉化成為對我國談判之助力,其結果乃係即令於我國視為獲利最多之金融服務業,其開放範圍僅限於福建省。從而,為了避免影響我國之國際信譽,以及離開多邊主義架構之危險,服貿協議之審議通過,應以ECFA通知WTO,並進行區域貿易協定委員會之審議為前提。二、對外經貿協定的國會參與在民主法治國家,國會審議乃係對外經貿協議生效之要件,此項規範乃係各談判方所預見。事實上,二戰後最重要之貿易規範:關稅暨貿易總協定乃係哈瓦那憲章(Havana Charter)未能通過美國國會審議之結果。亦即,原預規範二戰後貿易體系的哈瓦那憲章從未生效,乃至於以暫時實施議定書(provisional protocol of application)之方式,使得關稅暨貿易總協定暫時實施。此項「暫時實施」一直延續至世界貿易組織成立後為止。其次,近來國人所熟知之美國與韓國間之自由貿易協定,美國與韓國早於2007年即已簽訂,然而由於小布希無法取得快軌程序之貿易談判權限,未曾經國會通過。一直至歐巴馬政府上台後,美國與韓國重新開啟談判,於2011年重新就新協定簽字,其後完成內國國會審議程序,美韓自由貿易協定乃方告生效。
然而,國會參與並不僅於事後之審議,談判過程中之監督亦係國會參與之重要環節。此項國會參與不論是美國國會對貿易談判代表(United States Trade Representative)之監督或是歐盟理事會藉由貿易政策委員會(trade policy committee,原為133委員會)或歐洲議會藉由國際貿易委員會(INTA)之對於歐盟執委會之監督,均為著例。事實上,歐盟在談判授權之開啟,談判指令之擬定,協定之簽署,以及協定之批准上,均須得到作為歐盟立法機關之一的理事會之同意。最後,國會審議並不僅限於全有或全無之審議,以歐盟與韓國之自由貿易協定而言,歐洲議會在歐盟-韓國自由貿易協定之批准過程中,因其堅持,雙方乃強化了該協定的防衛條款,提供締約方得以暫時中止關稅減讓之執行,執委會並制定了該自由貿易協定防衛措施之執行規則。而歐盟與歐盟與哥倫比亞暨秘魯間之貿易協定之批准過程中,歐洲議會要求執委會於文本中加入人權與永續發展之相關文字,同時要求締約方提交如何落實人權與永續發展之路徑圖,在符合前述要件後,歐洲議會乃批准歐盟與祕魯與哥倫比亞之自由貿易協定。從而,國會就對外經貿談判之參與而言,不論談判過程中之監督,或談判結束後之國會批准,乃至於批准方式,均應扮演實質之角色。就服貿協議而言,並非藉由特定「憂心清單」之方式,即足以治癒。因而服貿協議應重啟談判,而談判之重啟,如前所述,在美韓FTA即有先例,並無因此即減損我國國際信譽之問題。其次,行政機關若不欲重啟談判,為落實國會之實質參與,服貿協議之審查,應以相關談判會議人員、過程乃至於資訊之公開為前提,國會方得為實質之審議。三、國內受影響產業的救濟程序固然國際貿易學者均主張,雙邊貿易有助於兩個經濟體之經濟成長,然而,國際貿易學者亦明白,在雙邊貿易的各自經濟體內,有贏家亦有輸家。以本次之服貿協議而言,贏家為金融產業,而輸家則係我國開放之其他弱勢業者,例如國人所熟知之理髮業者,洗衣業者。因而,雙邊貿易實具有所得重分配之效果。因而,在這開放過程中,國內受影響產業將如何救濟,乃是一重要議題。然而,政府就此議題,並未有何具體法律或制度以供救濟,受影響產業是否得以受到救濟,主要繫諸於行政機關之裁量,對於受影響產業之權利保障顯然不足。對於受國內產業之權利保障與救濟,主要可以分成幾個面向:其一為,受影響產業如何申請救助,就服務貿易而言,我國並無相關立法,即令行政命令亦無(貨物進口救濟案件處理辦法僅限於貨物貿易)。其次為中國承諾開放之產業未落實其承諾時,國內產業如何促請行政機關對之提起相關調查或措施,就此項立法而言,美國之三○一法案以及歐盟之貿易救濟規則乃係其著例。第三,兩岸就涉及貿易爭端之提起,不論在雙邊架構或多邊架構,均繫諸於行政機關之裁量,並無一法律機制賦予受影響產業促請行政機關在雙邊架構乃至於多邊架構之WTO提起諮商或控訴機制,更遑論課以行政機關提起諮商或控訴之義務。一切仍繫諸於行政機關之裁量,對於國內受影響產業之權利保障與救濟,明顯不足。四、兩岸協議之審議最後,一個敏感且未處理的問題乃是,兩岸之協議是否應適用條約之審議方式,或是,如馬政府所主張者,服貿協議乃係行政命令。關於我國對外條約或協定應否送立法院審議,主要之法源依據來自於司法院釋字329號解釋,同時,該號解釋乃係因台灣與中國因海基與海協兩會之金門協議如何審議而生。該號解釋中司法院大法官明白表示我國與其他國家締結之國際書面協定,即令使用「協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者」,即應送立法院審議。雖然該號解釋並未明白表示台灣與中國間之協議應如何審議,然而,本於相同之規範意旨,就台灣與中國之協議,若涉及國家重要事項或直接涉及人民之權利義務,即應送立法院審議。服貿協議涉及財政、經濟等國家重要事項,同時,並直接涉及人民之權利義務,乃項特質應為國人所共認。因而,即令國民黨不認為台灣與中國間之關係有條約之適用,但不容否認的是,服貿協議涉及國家重要事項,且涉及人民之權利義務,本即應適用與條約相似之審議程序,亦即應由立法院審議程序,行政機關方得予以批准,並通知中國該協議之生效。其次,就法律層次而言,兩岸人民關係條例第5條規定「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議」,就本次服貿協議,涉及金融法規乃至於就業服務法等相關法律規範之修正,且涉及諸多應以法律定之之法律保留事項。因而,即令依據兩岸人民關係條例之規定,服貿協議亦應送立法院審議通過,方得生效。行政機關乃至於國民黨團欲援引立法院職權行使法第63條第1項之規定審查服貿協議,然而,對外條約或協定與行政命令有一根本性之差異,亦即:行政命令乃係經由立法院於制定法律後,經由法律授權而由行政機關就專門性、細節性或技術性之事務為規範。亦即,行政命令之本質乃係:就何事務應由國會立法,何事務得授權行政機關為細節性或技術性之規範,係經國會藉審酌後藉由法律之方式,授權行政機關為之。然而,兩岸協議並未由立法機關以國會立法之方式授權,服貿協議亦非限於細節性或技術性事項,兩岸協議無從定性為行政命令。再者,即令在快軌程序(fast track)程序中,美國國會授權行政機關為貿易談判,就談判結束後,經貿協定之國會審查,亦係以條約案之方式審議。益增欲以行政命令方式審議兩岸協議之謬誤。



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