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律師江榮祥:司改國是會議在體制內的定位

日前公布的《司改國是會議成果報告》鮮有討論,有說法是司改會議被認為是體制外的「政治協商」;惟論者指出,此報告應是總統徵集司改意見後進一步具體化的「 施政綱領」。圖為蔡英文日前出席司改國是會議總結會議。總統府提供

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江榮祥/律師、民間司法改革基金會執行委員,曾任台北律師公會年會議事程序諮詢、台大民權初步學會會長,發表議事法學專論多篇總統府設置「司法改革國是會議籌備委員會」, 負責籌辦司改國是會議,須於今年八月十二日「總結會議」 結束後一個月內審定《司法改革國是會議成果報告》並向全民公布, 任務完成後解散。九月八日星期五,隨著不當黨產處理委員會、 金融監督管理委員會主任委員走馬換將,首開《成果報告》 也於同日正常上班時間結束後(約下午六時半)公布上網, 新聞稿僅154字,Facebook粉絲專頁迄未同步更新,周末紙媒也未見報導。 與會議過程的熱鬧相比,如此收場顯得冷清異常。《成果報告》之所以不受輿論重視,有種說法是:司改國是會議是體制外「政治協商」, 其運作及決議在法律上毫無效力!但,筆者認為: 仍可嘗試在行政組織法、行政程序法及議事法理( Parliamentary Law)上找到司改國是會議在體制內的定位。首開「籌備委員會」,依《中央行政機關組織基準法》 第二十八條及第三十八條規定,核屬總統府視業務需要所設的「 任務編組」;雖名為委員會,但由總統親任召集人, 總統在委員會中當然擁有實質決定性權力。誠然在此確實有一個先決問題:司改究竟是否屬於總統權限及總統府業務?對此,筆者自知學識窳囿,不敢妄言; 下文係預設合憲以開展推論。籌備委員會召集司改國是會議分組會議,邀請分組會議與會成員; 據此設置的五個分組,其實就是籌備委員會複委任的「次級委員會」 (Sub-committee), 負責就籌備委員會議決審定並付委(commit) 審查的議題進行討論,具有「審查性委員會」( investigating committee)的性質。而「總結會議」就是前開五個「 次級委員會」向「上級付委母體」籌備委員會及總統提交報告( report)的程序。無論是分組會議或總結會議, 都是籌備委員會審定《成果報告》前蒐集及彙整資訊的途徑。然而,部分分組會議成員自以為司改國是會議本身就是擁有完整「 議事自治」權能的「合議體」(Deliberative Assembly or Deliberative Body),才會在議題框定及歸納、議事規則訂定、 與會成員資格認定上屢事質疑。相對的, 籌備委員會在解釋議事規則上也發生失誤, 蓋「審查性委員會」 以討論議題為目的,本來就有彈性適用議事程序的空間,當然可以提議「修正以前決議」( amend something previously adopted)或「再開審議」(reconsider, 國內習稱「復議」),捨此不為, 竟讓總統在總結會議中主導反覆表決以修正第二分組「 終審法官政治任命」決議,徒惹「反民主」之批評。然而, 也正是執著於民主多數決程序的包裝, 反而突顯出總統對特定司改方案實質取捨的決意。在司改國是會議過程中所發生的各種程序爭議,若套用「政治協商」 或「審議式民主」理論,根本無法自圓其說,惟有將「 國是會議內部化」才能推衍出合乎法理的解釋, 而這或許就是本次司改國是會議由總統親膺主催( 而非司法院舉辦或立法院召開)的啟始邏輯。籌備委員會公布的《成果報告》,在形式上是審、檢、辯、 學及人民對總統提出關於司改議題的諮詢意見, 但在實質上就是總統在徵集各界司改意見後進一步具體化的「 施政綱領」,雖無當然拘束司法院、立法院、考試院、 法務部等機關形成政策或立法計畫的效力,卻能指明總統( 身兼執政黨主席)領導的執政團隊改革司法的行動方向!



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