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有話直說:公共利益豈能由少數人決定(徐世榮)

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針對苗栗大埔四戶,馬總統雖表示「依都委會決定去做就對了」,但卻也語帶保留,表示當公共利益與財產權保障出現衝突時,保障程度不是沒有討論空間。問題是,拆除這四戶是否符合公共利益?公共利益該如何決定?現行都市計劃與土地徵收是運用何種體制來決定公共利益?
土地是人們溫馨及賴以為生的家園,絕不可隨意予以侵害。那麼,何時才能剝奪?如同馬總統所稱,必須是符合《憲法》第23條「促進公共利益」才得以為之。何謂公共利益?吳庚前大法官一針見血的指出「立法者與執法人員對『公益』或『公共利益』的認知錯誤」,他說,公共利益是「各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的整合狀態」,他強調,「在多元社會須持續的透過公開討論形成共識」才是公共利益,但我國現行相關的計劃體制卻嚴重缺乏這樣的思維與設計,致使基本人權遭致嚴重剝奪。


拆大埔四戶已違憲

以都市更新為例,今年四月大法官釋字第七○九解釋文宣布《都更條例》違憲,主要理由就是其不符合《憲法》要求之正當行政程序。解釋文指出,為「能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識……。而於都市更新事業計劃之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,……應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辨後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於《憲法》保障人民財產權及居住自由之意旨。」試問,苗栗縣政府拆除大埔四戶時有做到嗎?
難以想像,我國相關計劃體制對於公共利益之決定,仍然停留於威權時代的委員會專制模式,也就是由少數人所組成的都市計劃委員會、區域計劃委員會、土地徵收審議委員會等來決定。若以都市計劃委員會為例,根據「各級都市計劃委員會組織規程」,內政部都委會為二十人至三十人,縣市都委會為十二人至二十人,主任 委員由首長兼任,其他委員則是由首長派聘之。

首長掌控生殺大權

在這些委員中屬「主管業務機關首長或單位主管」及「有關業務機關首長或單位主管或代表」,就幾乎佔了一半,加上當這些委員不能出席時,得指派代表出席及表決,但其他委員則無此特權,因此真正的多數其實是政府行政官僚。首長不僅沒有利益迴避,也幾乎完全掌控議案同意權,這表示公共利益少數人即可掌握生殺大權。
多年前,我國在制訂《行政程序法》時,原本欲師法德國法制,將「計劃確定程序」納入,惟當時仍深處舊時代,致使「行政計劃」條文大多被刪除,僅象徵性保留二條,無法發揮作用。如今,台灣社會已大步向前,權力菁英卻依舊不願將公共利益的詮釋權釋出,這讓人遺憾!拆除大埔四戶,就明白表示我國一直走不出過往威權專制體制!

政治大學地政學系教授


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