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蘋中信:在鋼索中搖擺前進的憲政體制(呂秋遠)

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在國慶日當天,蔡英文總統對於兩岸政策並沒有超越就職時所提出的看法,大致上就是在不承認九二共識的前提下維持現狀,然而卻意外的邀請各黨派針對憲政體制的修改進行會談。輿論原本以為,立法院所提出的修憲動議,只是部分立委的即興之作,但從蔡總統在國慶演說中的內容來看,未來憲政改革,或許是蔡政府努力的方向之一。
關於《憲法》本文中憲政體制的規定,在增修條文中幾乎凍結。現行憲政體制運作,幾乎全仰賴於《憲法》增修條文之規定。而現行的體制,最少有3個問題需要處理,第一個問題,就是中央政府體制。一般而言,民主國家常見的憲政體制有三種:總統制、內閣制與雙首長制。總統制的淵源起於美國,總統是最高行政首長,立法與行政權對立。內閣制起源於英國,總理是最高行政首長,總統或國王並無實權,行政與立法權合一。我國目前憲政體制傾向雙首長制,也就是總統與行政院長都有部分的行政權。


行政院長成執行者

這樣的設計,原則上國防、外交與兩岸關係由總統主導,其餘行政權則是由行政院長負責。然而就實際運作上,卻衍生所有權力都由總統總攬,而行政院長卻成為執行者而非決策者。此外,總統有權無責,行政院長卻有責無權,遇到重大危機需要行政首長負責時,就會折損一名行政院長,而總統的政治責任,卻是要4年後才能清算。如果遇到在野黨國會過半,情勢就會更複雜,因為只要國會發動倒閣,總統只得另行任命在野黨屬意的行政院長,此時總統與行政院長分屬不同政黨,形成左右共治(在台灣可能是統獨共治),對於政局穩定與發展來說,肯定是負面的政治運作模式。
是以,我國的憲政體制,只是在鋼索中搖擺前進,而在陳總統時期,國會由在野黨主導的情況出現時,就造成政府長期動彈不得。如為長治久安,憲政改革確實勢在必行。就民進黨目前的主張而言,似乎希望採行總統制,使未來權力分立的基礎得以確立,也可以讓憲政運作基礎可以在最小的變動成本下得到穩固。

然而,學界一貫的主張,都希望採行內閣制。並且搭配國會選舉制度為「單一選區多數決與比例代表制的聯立制」設計,主要原因就在於台灣目前的政治意識形態相當多元,特別是統獨意識的對立嚴重,而對於國家定位的想法也多所不同。總統制是一種「贏者全拿」的設計,每個總統當選時都強調包容與謙卑,但事實上的結果卻往往令人失望。如果能採行內閣制,不僅可以隨時回應民意,去除強人總統與贏者全拿的疑慮,對於國內分歧的民意,也可以起最大的包容作用。重點是,內閣制的協商精神,可以讓國內朝野政黨減緩惡鬥的可能性,應可真正促進國家團結。
因此,如果蔡總統真想進行憲政改革,內閣制或許會是合理的選擇,而總統制則是成本最小、爭議較大的選擇。總統如果願意凝聚共識,台灣的憲政改革才會有更明確的未來,也才能真正建立長治久安的中央政府制度設計。

律師




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