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公投門檻的5個荒謬(陳嘉銘)

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現行《公投法》門檻設計引發不民主爭議。圖為小朋友昨參加台東反核遊行。汪智博攝

以民主原則檢驗《公投法》,其門檻設計帶來五個民主荒謬。如果我們真要以公投解決核四爭議,修改《公投法》刻不容緩。


《公投法》第30條規定,投票人數未達投票權人總數一半,公投案就不算通過,不產生第31條改變法律狀態或制約權責機關的效力。以去年投票權人總數估算,至少要904萬人投票,公投案才算通過,才有改變政府作為的強制效力。就重大政策的複決來說,公投是對政府作為複決,馬政府已經表明續建核四的立場不變。只要投票人數沒有超過904萬,不通過的公投案就沒有強制效力改變政府續建核四的立場。
這帶來的民主荒謬之一,和政府立場一致的選民,發現己方票數愈多,對己方立場不會愈有利。假設現在已經有9039999人投票,公投案尚不通過,其中廢核立場佔多數。擁核者發現自己去多投一張擁核票,反而造成「續建變廢核」的荒謬反轉。擁核者的理性策略當然是不投票。
此外,擁核者發現如果己方有400萬人投票,廢核者需要504萬廢核票廢核。可是如果擁核者盡量都不去投票,廢核者就需要接近整整904萬張廢核票才能廢核。這帶來民主荒謬二,持和政府立場一致選民,發現自己不僅愈少票愈有利,且即便己方居少數也可以操縱對方通過所需票數和公投結果。這違反民主多數決原理。
民主荒謬三,缺席投票者在法律解讀上,都被強制歸類為支持政府的續建立場。不投票可能有諸多理由。他們可能以為缺席代表反對主文。他們可能反對以公投處理核四爭議。他們更有可能是經濟狀況普通、不佳或者弱勢群體。他們缺席不代表支持政府續建核四。假設理性的人在無負擔的情況下,都想投票加權自己的利益在法律和政策的比重,可是投票是額外的負擔,對經濟狀況普通和欠佳的人來說,負擔更大。即使辦在周末都極不公平,因為對疲於奔命的上班族來說,周末不僅可能要加班或兼差,更是唯一可以補眠、看醫生、照顧臥病家人、和親友團聚的珍貴時間。即便他們反核,最後理性選擇不去投票。可是他們都被歸類為支持政府續建立場。

特殊利益凌駕民意

民主荒謬四,門檻設計讓當天非相關因素影響公投結果甚鉅。總統大選,雨天或氣候炎熱,投票率低,對兩組候選人都有影響,或許對選舉結果影響不大。可是公投若辦在難出冷氣房的8月,投票率低,卻是影響公投結果的關鍵。
民主荒謬五,代議士的特殊利益凌駕簡單多數民意。《憲法》保障直接民主的基本意義之一,是救濟代議民主之窮。代議民主的弊病是大家被代議士綁架,代議士因為各種特殊利益產生,政黨、企業金主、承包政府案的大中小企業、樁腳、派系、家族、台電、各種利益團體等都是特殊利益。代議士為各種特殊利益說話,鮮少為大多數人民說話。直接民主的意義在跳過代議士,直接探詢多數人意見。按此原理,簡單多數決就應能夠否決代議士背後諸多特殊利益糾葛。因此,除了《憲法》修正案之外,法律和政策的創制和複決,門檻沒有道理需要高過代議士的選舉門檻,否則如何救濟代議民主之弊?
《公投法》門檻真正的問題不是門檻高低,而是設置門檻本身引發的民主荒謬。不修改《公投法》,政治人物將永遠無法抗拒無窮無盡的政治投機機會。我們的社會也永遠無法透過公投處理爭議。最糟的是,這樣的《公投法》只會愈投愈讓人民失去對政治人物、人民和民主的信任。大多數西方民主國家,公投都採取不設任何門檻的簡單多數決,並沒有發生令人擔心的情況,台灣人個性溫和、富同情心,我們何妨更相信自己?

作者為中央研究院人社中心助研究員




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